铁路体制改革重启

　　现在铁道部牢牢掌握着清算、人事和调度的大权，这些权力不下放，改革不会有实质性进展

　　文‖上海国资见习记者 刘晓翠

　　在路网建设“大跃进”了8年之后，铁路体制改革再次提上日程。

　　近期，有知情人士称，铁道部长盛光祖5月在一次全路电视电话会议上强调，将会重新制订铁道部与铁路局的清算规则，但未列出具体的时间表。

　　此前，铁道部经过调研，已经确定铁路体制改革以转变铁道部职能、强化铁路局市场主体地位为大方向。有消息称，今年3月中旬，铁道部中高层人士曾召开内部会议，对于铁路局自主经营已经达成共识，并确定了政企分开的改革思路。

　　作为改革过程中的“坚冰”，清算体制的改革有望推动铁路改革进入实质性阶段。

　　清算体制亟待“破冰”

　　目前，全国共有18个铁路局和2个铁路公司，铁路局由铁道部垂直管辖，负责执行铁道部的计划任务，没有任何经营自主权。其清算制度本质上仍然延续计划经济时代的模式，财务上实行收支两条线管理，由铁道部“统收、统支、统分”。铁路局将所有收入全部上缴铁道部，铁道部再依据清算规则，对铁路局的运营经费进行二次分配。

　　这样的清算规则可以节约成本、提高效率，在铁路运能不足、跨局运量大、公益性运输任务重的计划经济时代曾经发挥过重要作用，但是随着市场化改革的深入，此种清算体制的弊端也日益明显，并为人们所诟病。

　　由于地大物博，不同地区铁路局的客、货运量，确实存在着相当大的差异，现行清算模式实质上是在调剂余缺，用经济发达地区路局的盈利去补偿西部等地区路局的亏损，虽然做到了平衡，却也致使各路局的积极性大受制约。

　　“路局虽然是企业法人，但其徒有虚名，全部收入都要上交铁道部进行清算，然后再按成本得到分摊，干多干少全凭铁道部行政考核。再说，铁路项目的收益也没有人能够说得清楚。”西安交通大学交通运输学院教授帅斌对《上海国资》表示。

　　然而，实际情况是，大规模铁路项目建设的背后，却遮阴着铁路系统财务的严重亏损。铁道部财务司最新发布的数据显示，2011年第一季度，铁道部营业总收入为1558.1亿元，而总成本(含税金)是1595.7亿元，其中主营业务成本达1595.0亿元，亏损额高达37.6亿元。

　　如何扭转铁路经营局面？清算体制改革决然是绕不过去的。迄今为止，全国仅有两条上市铁路——大秦铁路和广深铁路采用了较为公开的清算方式；省部的合资铁路则是根据“收入来自市场、提供服务相互清算”的原则进行清算。对于全路局而言，在铁路融资、建设、运营、清算整个系统中，处于最末端环节但也是最重要的，即为清算体制。这一改革已经触碰到铁路体制系统的利益核心，其难度可想而知。

　　“清算的问题是最复杂的，如果分开清算，运量比较小、效益比较差的路局怎么办？如何保证它不会因为走向市场而亏损倒闭？因为铁路系统运营是需要各个地区、各个部门相互协作、相互配合来完成的，各路人马利益捆绑，缺一不可。而在这个过程中，成本的界定和分摊如何完成，这个问题也很复杂。”帅斌对记者表示。

　　好在清算体制改革的号角已经吹响。但是，具体的政策如何，何时推行都尚未可知。此前有媒体报道，此次改革很有可能只是微调，铁路局会保留大部分的创造性收入，而主营业务收入仍然要上交铁道部。想要全面改革，则必须要有更高层面的支持以及出台配套的补贴方案。

　　另有消息称，地方铁路局或将拥有行车调度权，依据管辖路段的客流量自行增开列车，或根据客流的变化调整列车运行频次。而省、市、重要级运行线路权则依然掌握在铁道部手里。

　　“现在的放权只是治标不治本，铁道部不可能彻底放权，现在铁道部牢牢掌握着清算、人事和调度的大权，这些权力不下放，改革不会有实质性进展。”帅斌说。

　　铁路体制改革 山雨欲来

　　回头来看，铁路系统有关市场化的改革早在上世纪80年代末就提出来过，虽然困难重重，却一直没有停止尝试。

　　1986年，铁道部曾经试行全行业的经济责任大包干。但6年后，出于“安全运行”方面的考虑而鸣金收兵。

　　2000年，傅志寰主政下的铁道部开始试行“网运分离”，即将具有自然垄断性的干线铁路网基础设施与具有竞争性的客货运输分离，组建统一的国家铁路路网公司以及若干个适应市场需求、实行专业化规模经营的客运公司和货运公司，实行分类管理。作为试点的广州铁路集团客运公司，已告成立开张。

　　然而，原本打算10年完成的改革，仅仅三年就无疾而终了。原因是，刘志军2003年上台后，以其“跨越式发展”取代了“网运分离”。此后8年间，尽管铁道部进行了主辅分离、撤销铁路分局、投融资体制等多项改革，但始终未触及根本性的体制改革。

　　直至今年2月，刘志军案发，盛光祖接任，重启铁路系统改革的呼声再次响起。

　　2月28日盛光祖在铁道部召开的全系统电视电话会议上表示，“赋予铁路局必要的生产经营自主权，激励铁路局强化市场营销，做到权责匹配”。

　　4月22日，铁道部召开的全路电视电话会议上，盛光祖再次提到“政企分开”的改革思路。他表示：“要加快转变铁路发展方式，按照政企分开、政资分开的要求，转变铁路职能，推进铁路体制改革。”

　　4月26日，铁道部网站再次发布消息称，铁道部政策法规司正在修改完善“关于加快转变铁路发展方式，确立铁路运输企业市场主体地位改革”的顶层设计方案。

　　近期来如此表态频频，不难看出铁道部对于体制改革的积极态度，但是实际上，在政企不分的大背景下，铁道部常常被人们认为是缺乏市场化改革动力的。

　　“铁道部自己做的改革也只是改进、改善的问题，真正的改革还是要通过中央来推动。”国家发改委综合运输研究所首席研究员罗仁坚表示。

　　“一旦给了改革最初的动力，改革自身就会推演下去。铁路行业要动起来，可以先从政企分开开始。分开之后怎么改，大家都会来想办法。”济邦投资咨询有限公司董事长张燎如是说。

　　政企分开破局

　　说到底，中国目前的铁路系统还是政企合一的模式，铁道部既是国家行政主管部门，又同时拥有中国铁路客货运经营权。

　　“铁道部作为一个行政部门，对市场干预得太多，而且对市场并不敏感，在投入产出的效益上无法正确予以把握，而整个系统的亏损也会由国家来承担，真是一笔模糊账。就是做一些项目，也都未经发改委审批就上马了，实质上并没有过多地去考虑经济效益问题。铁路确实具有公益性，但应着眼于整个社会经济的效益和利益，政企合一的最大毛病就是无法兼顾社会公益和经济效益。”帅斌说。

　　此外，政企合一的模式也给民营资本的进入设立了一道天然障碍，“此前，尽管有新36条的压力，但是铁道部并没有做好准备，在政策不清楚的时候，倡导民营资本进入这个行业只有两种结果，一是谨慎观望，二是因为亏损而退出。”张燎对记者表示。

　　2005年，浙江民企光宇集团曾经联合上海铁路局、常山县国资公司，共同投资了连接浙江衢州和常山的衢常铁路，但苦苦撑至2007年，它便彻底退出了。引入民间资本的国恒铁路和石太客运专线也都是亏损的。

　　“政企合一是改革面临的最大障碍，政企分开了之后，再复杂的事情都会迎刃而解。”帅斌如此表示。

　　责任编辑：武孝武