五道口议事厅：积极财政政策如何落地

　　How to implement proactive fi scal policy

　　2008年11月5日，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，国务院常务会议提出，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。两年多过去了， 在去年底货币政策由“适度宽松”转为“稳健”的背景下，今年继续实施积极的财政政策。

　　本期五道口议事厅以“积极财政政策如何落地”为主题，与会专家在肯定了积极财政政策所发挥作用和所取得成果的基础上，通过梳理中国宏观经济政策发展的脉络，厘清积极财政政策与稳健货币政策之间的辩证关系，指出我们要认识到财政政策的局限性，只有让它在应该发挥作用的地方真正发挥作用，政策才会更有效。未来的财政政策应逐步从关注总量转向关注经济结构调整，优化收入分配，政策关注的重心应从总量型转为结构型。

　　【五道口议题】

　　积极财政政策成果如何

　　积极的财政政策如何搭配稳健的货币政策

　　财政政策的中国模式能持续多久

　　【议事嘉宾】

　　中国社会科学院研究生院教授、博士生导师 杨志勇

　　上海财经大学硕士生导师、副研究员、博士 许 生

　　财政部科研所副研究员 张 鹏

　　中国人民银行研究生部讲师、博士 张 伟

　　主持人：于江

　　积极财政政策成果如何

　　【现在回头检视积极的财政政策，可能也会发现多项“后遗症”。但在当时的环境下，它确实发挥了积极作用。】

　　杨志勇：要全面地概括积极的财政政策所取得的成果可能比较难，但有一点是明确的，至少在2008年国际金融危机爆发时，它确实起到了稳定信心的作用。

　　与1998年实施的积极财政政策相比，本轮政策在内容方面更加丰富，同时使用了税收和支出两种手段。整体而言，现在回头检视积极的财政政策，可也会发现多项“后遗症”。但在当时的环境下，它确实发挥了积极作用。

　　总结起来，本轮积极的财政政策在几方面做得都比较好，但同时也有一些值得反思的内容。花了那么多钱是不是值得？积极的财政政策究竟帮助了什么样的企业？这些企业是否能担当起战略、新兴又居于世界主导地位的重任呢？如果不能担当起来，是不是可以有更好的方式花这个钱？这些是值得反思的问题。

　　【本轮积极的财政政策有两个特点：第一是由建设财政向民生财政转移，第二是为配合经济发展方式的转变和产业结构的优化升级，出台了大量支持科技创新型企业和节能减排型企业的政策。】

　　许生：2008年，为应对国际金融危机，中国从当年第四季度开始推出新一轮积极的财政政策。应该说，到目前为止，这一轮政策还“余音未了”。

　　新一轮财政政策的主要特征是大规模的政府投资。从2008年11月到2010年底，总共投入4万亿元，其中中央财政安排了1.18万亿，吸收、吸引了地方政府和社会投资2.82万亿。政策的投向主要考虑到当前和我国中长期发展阶段的现实需要，针对的是制约经济发展的部门和影响经济中长期发展的重点领域和重大问题。由此，我们可以明显地看到本轮政策的两个特点：第一是由建设财政向民生财政转移，出台了大量与收入分配、民生发展相关的措施；第二是为配合经济发展方式的转变和产业结构的优化升级，出台了大量支持科技创新型企业和节能减排型企业的政策，这也是本轮政策的重心。

　　具体来看，本轮积极财政政策的重点分为四大类：一是增加民生事业的支出，保障民生；二是调整收入分配，缓解居民收入差距；三是支持科技创新和节能减排，实现产业结构的优化升级；四是基础设施建设，进一步缓解经济发展的“瓶颈”。

　　这些重点投入的领域最后落实的大致比例是多少呢？据测算，廉租房、棚户区改造、安居工程约占10%，农村水电、民生工程和基础设施建设约占9.25%，汶川重建约占25%，铁路、公路、机场等重大基础设施建设和城市电网改造约占37.5%，自主创新和结构调整约占9.25%，节能减排和环保大约占5.25%。

　　本轮积极财政政策还有一个非常明显的特点体现在税收政策的配合调整上。自2008年以来，积极的财政政策以综合性的需求改革和结构性减税为主。当时，我国的财政收入已经占GDP的20%，充足的财力保障为政府提供了比较大的调控空间。所以，税收调控在本轮积极财政政策中发挥着非常关键的作用。

　　为什么公众普遍把目光放到结构性减税上呢？那是因为自1994年以来，我国的税制基本没有大的改革动作，相对比较稳定。到了2008年以后，税制结构已经积累了相当多的内部矛盾，由于恰巧遭遇宏观经济环境发生转折，于是我国加快了税制调整的速度。

　　对于本轮积极财政政策的效果我们做过一个测算。2008年开始推出积极的财政政策，2009年执行了完整的一年，财政政策在对当年经济增长产生积极影响的基础上，同时也对中长期的经济发展发挥了积极作用。4万亿投资是分两年完成的，对于2010年的效果是叠加的。2010年的政策又对2011年产生影响。减税政策对2009年GDP的拉动作用大约是0.07个百分点，对2010年的影响是 0.15，对2011年的影响就微乎其微了，累计效应大约是0.09。扩大赤字拉动2009年GDP大约是0.73，2010年是0.63，长期累计效应是1.39。综合起来，积极财政政策在2009年对经济增长的贡献是0.69，2010年的贡献是0.88，2011年的贡献是0.09，合计贡献是1.64。

　　积极财政政策的效应对投资率的影响很重要。积极财政政策使2009年投资率提高4.74个百分点，2010年是3.8，2011年是2.58，呈衰减趋势。长期的影响是，投资率累计提高17.59个百分点。

　　【本轮积极的财政政策分为两个阶段。第一阶段的政策着力点是增加需求，其突出的特点是，或明或暗地投入了3个“4万亿”。从今年开始，进入第二个阶段，这个阶段的政策着力点转向了供给方。】

　　张鹏：今年3月，财科所就4万亿投资做了个分析报告，主要得出以下几个结论：

　　首先，积极的财政政策分为两个阶段。2008年11月到2010年末是第一阶段，这一阶段最鲜明的特点是反危机，刺激经济增长。本次金融危机中，我们与欧洲和东南亚国家不同，尽管也受到了危机的冲击，但不是我们的金融体系出了问题，而是外贸环节出了问题，所以第一阶段的政策着力点必然是增加需求。其突出的特点是，或明或暗地投入了3个“4万亿”。第一个4万亿是明的，政府出台了刺激经济增长的计划；第二个4万亿是由于结构性减税从而推动投资扩张产生的；第三个4万亿是进行社会保障建设拉动就业带来的，医疗保障投了8500亿，居民养老和新农保等投了3500亿。

　　从今年开始，积极的财政政策进入了第二个阶段。这个阶段的政策着力点转向了供给管理。中国在2009年第三季度经济增速就已经超过了8%，恢复到了我们所认为的“正常态势”中。在这种情况下，继续拉动总需求往往会带来一定的压力， 比如和央行的“超发”货币累积在一起，就会产生通胀压力。政策要因势而变，根据中央经济工作会议的精神，财政政策与货币政策做了一个搭配，央行控制总需求，而财政部门作为结构性主要的调控方，政策的着力点转向了供给方。表面上看，财政政策可能是风平浪静的，没有2008年那么强劲，但事实上的力度并不弱，目前我们所知道的就有或明或暗的5个“4万亿”，隐藏着很多内在性的扩张机制。比如今年7月上旬，全国水利工作会议中提出了10年内投资4万亿的安排；基础设施建设续建和新建投资还有4万亿的安排；保障性住房建设目前的测算投入也是4万亿；教育发展要求的财政支出也达到了4万亿；在自主创新等方面，中央财政也希望引导社会资金共同投入4万亿。

　　根据我们的评估，4万亿在收入分配公平、提升社会生产效率、缓和市场波动、推进结构调整、引导社会投资和推动经济增长等六个方面发挥了作用，使中国经济从衰退走向复苏一共用了10个月的时间，这个速度可能是全球经济复苏过程中最快的。

　　从综合值的分析看，4万亿投资对经济增长的影响时间是3年，从2009年开始到2011年结束。4万亿直接拉动经济增长的情况不明显，在2010年达到峰值，当年为GDP的贡献率是0.92%。对劳动生产率提升的影响时间是两年，到2010年出现峰值，劳动生产率改善了1.1个百分点，但2011年对劳动生产率的贡献极其有限。

　　总体测算，4万亿投资对社会资本的影响是挤入，这与中国经济的基本面有关。由于中国存在大量的闲置资源，储蓄始终高于投资，加之相当一部分社会投资不具备自主性，所以，总体效果上是“挤入“。

　　4万亿投资对财政收入的拉动效果非常有限，大约在2010年达到峰值，当年的财政收入贡献率在580亿左右。而且，从2012年开始，4万亿已经不再产生直接的财政收入流了。这说明，前期4万亿的影响到今年就基本结束了。如果经济没有企稳，相关的效益也就没有了。目前来看，没有明确的迹象可以判定中国经济已经完全企稳，并进入经济发展方式转变的自主加速轨道，这种情况为我们继续保持两到三年的积极财政政策提供了实践基础。

　　最后，4万亿直接带来的财政收入非常有限，接下来很有可能会给“十二五”时期，特别是“十二五”中后期带来债务负担，这可能成为积极财政政策退出的最大因由。

　　评价效果最差的部分是整个投资措施的系统性评分不高，分成1～15级，我们在理论上测出的结果是7.5分。这与中国的现行体制有关系，也与长期以来的政策实践有关系。一般地， 我们的改革有“摸着石头过河”的习惯，“摸”在前，许多部门强调自身的利益，先推行自己最关注的几条政策，导致了整个措施上分散性比较强。所以，一定程度上的政策相互脱节、相互背离导致了政策的系统性评价值偏低。

　　从风险指标看，到2010年年末，财政赤字率是2.71%，直接债务率是17.27%，综合债务率也仅为44%左右。如果按照欧盟的标准，这几个数值全部在“健康”的范围内。从到期日来看，总体的到期日比较分散，方差值高达220多万。新的4万亿与不包括4万亿以前的债券到期日的方差比值是1.137，这说明4万亿债券发行结构上的离散度比原来的离散度还大，不会增加整个债券体系的流动性风险。从利率风险看，缓冲的空间已经很窄，如果再加息，就需要把公共财政的一般收入中的部分用来偿还债券的利息支出了。

　　【面对全球金融危机，国内自主性的投资、消费和净出口这“三驾马车”当时都比较乏力，实施积极的财政政策起到了立竿见影的作用。】

　　张伟：自2008年11月初启动4万亿投资计划以来，本次积极的财政政策主要包括两方面：一是支出，主要体现为政府购买；二是收入，主要体现为税收。如果没有积极的财政政策，日常也有财政收入和财政支出，所以积极的财政政策主要体现在增量方面。也就是说，财政收入的增长率在减缓，财政支出的增长比较快，两个方面叠加起来就体现为积极的财政政策。在增量方面，政策的投向主要是“铁公基”。

　　面对全球金融危机，国内自主性的投资、消费和净出口这“三驾马车”当时都比较乏力，所以才会提出实施积极的财政政策以补上缺口。2008年11月初，4万亿投资计划一出台，股票市场首先有了反应，因为预期未来经济走势好转，所以立刻见底了。应该说，积极的财政政策在当时起到了非常重要的作用，这个作用是立竿见影的，促进了国民经济稳定、持续、健康发展，带来了信心，保证了就业，维护了社会的稳定。

　　那么，是不是遇到经济危机就一定要祭出积极的财政政策呢？两者之间是不是有必然的联系呢？我们还是应当根据当时的经济状况和政策实施的空间来抉择。启动4万亿经济刺激计划前几年，财政收入略大于财政支出， 而且财政支出相对较少， 赤字率很低，这为推出积极的财政政策创造了非常好的条件。否则，实施积极的财政政策就会带来非常大的风险。

　　虽然积极的财政政策效果显著，但也存在一些问题。比如，4万亿投资除了中央财政出钱，就是地方财政出钱。地方财政除了以前的积蓄，主要依靠地方政府融资平台，通过银行获得贷款或者通过银证信等产品获得资金。而地方政府融资平台的债务风险很突出。如果地方财政的风险得不到相应的收入做支撑，会不会倒逼形成中央财政风险？我国中央政府是不会允许一个地方政府破产的，哪怕是某个县政府破产都是不可想象的，也是做不到的。实际上，这些债务最终是由中央政府担保的。虽然现在中国政府的综合负债率不是特别高，40%多一点，但也必须注意到风险，这关系到未来实施积极的财政政策的空间。与此同时，在加息的通道上，我们也必须考虑利率上调给发债带来的压力和风险。

　　另外，由政府主导的投资项目，它的效率会不会有问题？当然，目前没有可靠的数据来证明这个问题。 长期来看，比如“铁公基”项目，对中国未来经济的发展有利，但短期看，这些一次性投资对经济的拉动作用也就体现在近两三年，如果仅仅是拉动了上游行业，比如水利、钢材等行业，但没有带动下游行业的发展，那么经济的持续增长是值得担忧的。如果积极的财政政策退出了，而国外的经济并没有真正复苏，我们的经济增长中投资的贡献度占一半以上，消费占比40%多，这个空缺将如何填补呢？

　　积极的财政政策如何搭配稳健的货币政策

　　【4万亿经济刺激计划已告一段落。如今的积极财政政策面临的问题是靠什么拉动经济增长？】

　　杨志勇：积极的财政政策和稳健的货币政策配合，从名称上看，“积极”和“稳健”是富有中国特色的一个搭配。

　　2010年前的财政政策和货币政策都是扩张性的，但货币的扩张肯定导致通胀。现在的通胀，就是因为货币超发了。所以，当全球经济基本趋稳的情况下，货币政策就转向“稳健”。如果把实施稳健的货币政策理解成经济环境已经发生变化了，已经开始真正地往上走了， 假如货币政策选择“稳健”的这个依据是对的，那么财政政策也应该变了，至少不能那么扩张了。可以说，“政策调整还在路上”。

　　如果将现在的货币政策理解成“中性的”货币政策，那么有人会质疑，因为利率持续上调，频繁上调存款准备金率，甚至发明了“动态的差别存款准备金率”，这些都属于紧缩性工具。但另一方面，外汇储备剧增，带来货币被动发行，货币政策又是扩张的。事实是，至今为止，央行没有拿出很好的招数来应对货币的被动发行，货币政策如果解决不了外汇储备猛增和货币被动发行的问题，央行更不要谈独立性了。这是一个很客观的现实。我们如何给现在的货币政策定性呢？我个人是有困惑的。

　　总之，最重要的是，我们要准确判断政策环境和政策实施的背景、环境条件、经济条件。政策的搭配无非是想发挥更好的效果。发挥更好的政策效果一定与对环境和经济条件的判断有关系。比如今年上半年，我们一开始认为条件不错，环境不错。最近，我们对世界经济前景的信心恐怕不是那么足了，理论上存在美国国债赖账的可能，欧债危机在蔓延，日本的震后重建举步维艰……在这样的大背景下，要选择怎样的政策？如果维持积极的财政政策，钱要花在什么地方？

　　4万亿经济刺激计划已告一段落。如今的积极财政政策面临的问题是靠什么拉动经济增长？除了战略性新兴产业，现在谈得最多的就是保障性住房，保障性住房被寄予了厚望。保障性住房种类较多，现在争议最大的是公租房。公租房分给谁的问题一直没解决好。一些地方盖得太多了，只好不断地扩大保障范围，这还叫保障性住房吗？很多人预期，政府的政策一定是有用的，但政策是短期的，要因时而变。

　　我在思考一个有意思的问题，货币政策、财政政策，它在扩张的时候谁在受益？在紧缩的时候谁在受益？显然，政策的受益面不是一致的。很可能是扩张时，大企业受益；紧缩时，中小企业受过。

　　【总结1978年以来中国宏观经济经历的8次波折，有6次通胀、两次通缩。与之相对应，我们进行了8次比较大的调控。】

　　许生：改革开放以来，尤其是上世纪80年代中期以来，西方的经济理论开始引入我国。我国在宏观调控领域也开始尝试运用西方经济理论，尤其是凯恩斯理论，主动运用财政政策、货币政策来应对通胀、通缩、经济过热等经济波动问题。理论上讲，货币政策的关注重点是CPI，财政政策注重结构和公平问题。

　　在新中国经济发展史上，尤其是改革开放以来，我们遇到的通胀多、过热多，而真正的需求不足少，尤其是克服了短缺经济以后，1992年我们基本上就实现了供需平衡。我个人认为，1992年之后出现的问题和凯恩斯理论所强调的需求不足可能是有差别的。总结1978年以来中国宏观经济经历的8次波折，有6次通胀、 两次通缩。与之相对应，我们进行了8次比较大的调控。

　　总体上，改革开放以来，中国宏观经济政策的演化可以分为两个阶段。第一个阶段是1978～1991年，这个阶段是对传统计划经济旧体制的改革阶段，中国宏观经济的主要任务是制约通胀。虽然宏观调控中行政和计划的手段占优，但也逐步引进了财政政策和货币政策的概念，开始尝试运用财政货币手段调控经济波动。第二个阶段是1992年到现在，市场经济体制初步建立，短缺经济结束。这一阶段经济波动虽然总体上以经济过热为主，但也同时伴有通胀的压力和通缩的可能。

　　宏观调控政策由直接计划手段为主发展成为以经济法律手段为主，辅之以必要的行政干预，这个渐进过程一般认为可以细分为8个阶段。

　　第一个阶段是1978～1983年。由于计划经济背景没有改变，行政和计划是宏观调控的重要手段。

　　第二个阶段是1984～1986年。实行行政计划手段与凯恩斯主义相结合的宏观调控。

　　第三个阶段是1987～1991年。尝试引入财政、货币政策，虽然这时的宏观调控还不太成熟，但这是第一次有意识地运用财政、货币政策进行间接调控，也是第一次自觉地进行现代意义上的财政、货币政策搭配。一方面，它改变了原来单一的行政办法，逐渐地引入一些经济、法律手段；另一方面，由于缺乏经验，采用了财政和货币的“双紧”措施。

　　第四个阶段是1992～1997年。社会主义市场经济体制基本框架开始建立，宏观调控手段逐渐丰富起来。典型的实例是1994年的税制改革，基本确立了相对适应市场经济体制的财税制度框架，并一直沿用至今。虽然中间也有过一些微调，但大的根本性改革措施没有再出台。通过一些实证性研究可以看到，这套财税体制基本上适应了市场经济体制。也就是说，我们的财税收入随着市场的扩张收入会增长，随着市场的收缩收入会下降。从效率来看，曲线是一致的。但是，它存在的问题也开始逐步显现出来，积累到现在主要体现在收入分配调节功能的不足，并成为社会关注的焦点。同一时期，央行制度进一步确立，为我国形成财政、货币政策组合调控经济波动创造了必要的制度基础。

　　第五个阶段是1998～2003年。我国开始面对改革开放以来的首次通缩，第一次采用了积极的财政政策与稳健的货币政策进行搭配。这个阶段的标志性事件是亚洲金融危机，我国出现了经济增长减速，物价下降。为了应对金融危机冲击，从1998年开始实施“一积极、一稳健”的财政货币政策搭配。这次积极财政政策，是一种有意而为之的主动型的扩张性财政政策。实际上，从1985年到现在，我国一般预算绝大部分是存在赤字的，从这个意义上讲，在预算执行的结果上，我们一直在实行扩张性的财政政策。但这些扩张性财政政策大部分并非预算所主动追求的目的，结果的扩张往往是被动形成的，与此次的积极财政政策存在较为明显的区别。因此，一般意义上的扩张性财政政策和积极财政政策还是存在差别的。财政支出大于财政收入就是扩张性的财政政策；而积极的财政政策是有意识地加大了扩张的成分。也就是说，预算提出要扩大支出，若一般预算收入中没有资金来源，则可以主动举债解决问题。

　　第六个阶段是2004～2007年。2003年以来，我国经济在走出通货紧缩的阴影后不久，出现了煤电油运紧张、部分地区和行业固定资产投资增长过快等“局部过热”苗头。为加强和改进宏观经济管理，实现国民经济又快又好发展，在货币政策继续保持“稳健”姿态的同时，财政政策逐步由“积极”转向“稳健”， 宏观经济政策取向实行财政、货币“双稳健”政策。这应该是最为良性的两个政策搭配，而且这段时间里中国经济的整体表现不错，2000～2007年的经济走势是高位小波动。“双稳健”的实施效果非常明显，促进了经济持续、平稳、快速发展。但这样的情况保持了一定时间以后，经济过热的内在因素一直在集聚。为了应对2006年出现的局部过热，从2007年开始货币政策调整为“适度从紧”，10次调控存款准备金，4次调控利率。并在年底提出“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”，最终将宏观调控的取向由“双稳健”转为“稳健的财政政策和从紧的货币政策”。

　　第七个阶段是2008～2010年。为应对始自美国次贷危机的国际金融危机，我国开始实施积极的财政政策与适度宽松的货币政策，实质是“双积极”的财政货币政策搭配。

　　第八个阶段是2011年至今。随着我国经济在此次金融危机中率先企稳回升，经济增长的内在动力在逐渐恢复，经济过热的内在因素也在增长，物价上涨开始不断攀升到新的高水平。今年以来，我国“双积极”的财政货币政策搭配开始逐步转变为“一积极、一稳健”的政策搭配，即积极的财政政策和稳健的货币政策。从现在的做法来看，主要是在保持财政政策的积极姿态前提下，几次提高存款准备金率，控制物价上涨。同时，提高利率的呼声目前也比较强烈。个人认为，目前财政和货币政策中所伴随的风险应值得关注，而且财政风险和金融风险还有相互交织的情况。比如地方融资平台，如果地方政府不能如期偿还，到最后谁来为之埋单？难以避免的是要给中央财政带来压力。虽然这本身是个金融问题，但处理不好会将金融风险转嫁为财政风险。这需要加以关注。

　　【在土地问题上，究竟实行完全市场化，还是市场化的比例要规制在一定范围之内，应充分结合国情加以决策。 】

　　许生：个人认为，目前我国房地产问题，归根结底是土地财政问题。土地财政跟现在的房地产走势密切相关。结合个人的研究，我认为，房地产领域中的土地问题是一个结构性问题。目前，我国公有住房的土地供应和保障性住房产品短缺，商品房规模过大，或者说市场化率过高。在经济体制的目标模式上，“十四大”确立我国要大力建设社会主义市场经济体制。关于市场机制发挥作用的领域和范围，应结合国情具体问题具体分析。尤其在土地问题上，究竟实行完全市场化，还是市场化的比例要规制在一定范围之内，应充分结合国情加以决策。这是一个很重要的问题。

　　我当前的判断是，市场化率在房地产领域过高了。土地制度、土地资源在商品房住房市场和公有住房之间的配置要适当。现在，更多的土地给了谁？给了市场。很少的土地给了保障性住房。按照2010年全国住房的供应计划看，保障性住房、棚改房、商品房分别是13.34%、25.57%、61.09%。棚改房是以地换地的问题，属于特殊用地，应该剔除。剔除棚改房后，我国商品房供地比率是82.08%，保障性住房的供给是17.92%，商品房市场是保障性住房的4.58倍。而且，保障性住房的人口承载率很高，这和国情还不太相适应。

　　从2009年全国财政支出决算情况看，保障性住房支出占当年财政支出的比例为0.95%；地方政府保障性住房支出比例则更低，仅为0.29%。从总体规模看，2009年我国财政用于保障性住房的支出(包括一般预算支出和预算外支出)只有913亿元，不足当年预算内行政开支(一般公共服务支出)的1/10，仅相当于全口径预算支出的0.89%，受益范围和保障规模严重不足。

　　【现在对积极财政政策的宣传口径是很谨慎的，主要是为了推动经济发展方式的转变，所以，我们现在想把“积极的财政政策”的叫法改为“供给型财政政策”。】

　　张鹏：中央财政的1.18万亿支出是分两次花出去的，首先支出了1041亿，剩下的是2009年和2010年支出的。1041亿干了两件事，一是建立了重要原材料的国家储备，二是启动了过去没有启动的基础设施建设。为什么干这两件事呢？主要是当时企业的过量存货比较大，去库存化是当时的首要任务。中国经济的稳定期是5年，2008年中期，我国企业的存货规模较前5年正常的存货值超过了两万亿元。而当时企业经营中的主要问题是，上半年原材料价格暴涨，企业不断地累加存货，紧接着原油等大宗商品价格暴跌，企业存货价格高出了市场采购价格。而且，2007年股票市场暴涨，大量的中小企业把资金投入股市，而存货的增加往往依赖银行贷款实现，企业的再融资能力显著弱化，大批中小企业有可能不得不暂时停业，甚至破产。所以，财政政策的效力在损失和推动增长上是不对称的。政策调控的核心是抓好几个关键点，如果在关键点上没有发挥好效力，那可能将导致整个国民经济的全面崩溃。所以，积极财政政策首先解决了经济发展的重大隐忧，然后，再为经济的复苏发展提供稳定的支撑。我们不能简单地把推动经济增长和不推动经济增长所带来的损失放在一起比较。

　　关于地方融资平台，我认为搞得非常好，我们1986年就搞地方融资平台的建设。之前地方融资平台只干两件事，第一件事是地方政府当期没钱，通过平台融资搞污水设施建设；第二件事是当几个项目需要审批的时候，地方融资平台把它们打成一个包一起审批。地方融资平台的一大好处是，可以用项目未来的收益偿还融资平台的融资成本，这同时减轻了地方的财政压力。1998年，建设性投资大致占总投资比例的38%，这一轮地方融资平台的建设性投资下降到18%。换句话说，只有18%的投资是有回报率的，剩下的82%都在干没有投资回报率的事情。这样本身的投资没有现金流偿还不了，只能从外部找一个新的偿还源，什么是偿还源呢？就是土地。地方政府是用土地收益偿还了干公共财政的投资。另外，有的项目建设期很长，但土地收益的特点是短期内可以回收土地收入，这种情况下，地方政府普遍将贷款期限设定在3年之内，地方融资平台的贷款期限很短。还款来源的错位、期限的错位就形成了现在我们所看到的地方融资平台和创收度联系在一起。

　　我同意这个观点，地方融资平台的偿还风险可能逐步演变成财政风险，毕竟中央政府是事实上的委托人。另外，金融风险也不可小视。地方融资平台和房地产是紧密联系在一起的，只要房地产下跌了，收入来源就减少了，我们必须把两个事情放在一起看。2009年、2010年，35%的信贷给了地方融资平台，还有33%贷给房地产行业了，有将近70%的贷款直接和房地产联系在一起，这是一个巨大的风险。这就是为什么中央调控房地产时投鼠忌器的原因。

　　关于积极的财政政策和稳健的货币政策之间的关系，我不认为货币政策管总量，财政政策管结构，不存在这个分工。货币政策也可以管结构，财政政策也可以管总量，关键是看两个政策的调控成本谁更高。其实，货币政策在很多情况下也在做结构，比如对中小创新型企业的优惠贷款就属于结构安排，差别存款准备金也属此列。就具体的情况而言，让一个货币政策保证货币在中国范围内自由流动，这样一个前提是货币信息是一模一样的。所以，任何的调控动作都有可能影响货币信息，包括货币自身隐含的价格、汇率水平、隐含的购买率水平、隐含的投资回报率。除了市场以外，央行还在影响货币信息，这样政策成本就过高了。而财政政策不牵扯到这样的问题。所以，表面上看，就变成了财政政策调结构，货币政策调总量。

　　现在对积极财政政策的宣传口径是很谨慎的，主要是为了推动经济发展方式的转变，所以，我们现在想把“积极的财政政策”的叫法改为“供给型财政政策”。为什么这么做？因为很有可能出现一种情况，央行在调控到最后的时候发现资金链过于紧张，会出现麦克米伦缺口。尽管央行是同步收紧企业的流动性，但在发放贷款的时候，减少的对象是不一样的，先保大企业的贷款，减少中小企业的贷款。所以，如果出现这种情况，就会导致中小企业、创新型企业出现信贷资金不足的情况。

　　财政下一步想做两件事，第一是减税，对中小企业和创新型企业保持减税的态势；第二是财政要进一步壮大中小企业的发展基金。在利率市场化没有实现和央行较少采用价格工具的情况下，财政用价格工具进行引导，比如贴息，甚至是全额承担利息的形式，或是以补贴的形式，支持中小企业，这一方面降低了银行向中小企业放贷的风险，另一方面加强央行向中小企业放贷的力度。

　　【积极的财政政策和稳健的货币政策两者之间的关系非常紧密，而且两者之间也不是完全独立的。】

　　张伟：今年实行的是稳健的货币政策和积极的财政政策，不管如何理解“稳健”“积极”的内涵，我们主要是看它实施的手段。

　　从去年至今，央行已经5次加息、8次上调存款准备金率，从实施的手段看，应该说现在的货币政策是偏紧缩的。但从实施的结果看，货币供应量还在增长，只是增长率比不收缩的时候要低。目前，广义货币供应量的增长率在15%多，控制得还不错，今年的目标是控制在16%。如果不上调存款准备金率，也许现在的货币供应量增长率可能会达到25%。就是说，实施货币政策的手段是在紧缩，但结果是货币仍在扩张，只是扩张的速度慢了。

　　稳健的货币政策出台的背景是什么呢？基本因素是中国经济高速发展增强了中国的综合国力，人民币在国际上的地位逐步提升。尽管进出口对经济的拉动目前是负的，但它所带来的贸易顺差、资本项目的顺差仍然非常大，外汇储备的增长是惊人的。在人民币升值预期和外汇不断涌入的条件下，央行有义务稳定汇率，必须在外汇市场上主动地购买外汇投放人民币，这就导致外汇储备的高速增长和人民币基础货币的投放增长过快。所以，通过上调存款准备金率和发行央行票据收紧投放过多的货币。但这将会导致制度的变迁。中央银行发行货币有两个渠道，一是外汇资产占款，二是通过商业银行主体投放的信贷。当前形势下，我国央行投放信用的主渠道变成外汇占款。如果这样继续下去，国内信用投放渠道被外汇占款完全替代，那么，就会导致我国的汇率制度自然而然地转变为联系汇率制度。

　　但这个过程会影响商业银行的经营，吸收存款有压力，可发放贷款的资金少了，它怎么支持中小企业？怎么配套地支持积极的财政政策？一个项目正在投入的过程中，如果资金链断裂了，就有可能会诱发风险。

　　目前，实施稳健的货币政策的目的也是很明确的，就是控制通胀。应该说，货币政策能够做到的就是抑制通胀，但现在也许连这个目标都做不到。我认为，成本推动的通胀是目前的一个主要矛盾，一个原因是由于大宗商品原材料涨价带来的输入型通胀，另一个原因是中国的居住成本正处于上升的态势，尤其是最近一年，房租大幅度上涨，这一方面导致了企业的生产成本上升了，另外会导致劳动力成本上升。在北京做生意，租金成本的压力非常大。前几年的情形是房价涨得很快，租金涨得较慢，但限购令既限制了供给也限制了需求，更多的人采取租用的方式来填补自己的需求。租金抬头是下一阶段通胀压力加大的主因。

　　在治理通胀的时候要看清主流。如果通胀是成本推动的，不宜采取加息的方式来控制通胀。因为加息毫无疑问会增加企业的资金成本，这个影响还不是最核心的。最核心的影响在于加息是当前货币投放过多的根本原因，是它的出发点。中国目前9.6%的增长率，一半是靠投资拉动的，净出口的贡献度是负的，消费占40%多，欧美经济如果没有真正企稳，中国积极的财政政策是很难退出的。如果积极财政政策退出了，仅仅靠企业自身的投资，中国经济增长可能会下滑到6%左右，这就影响了就业，影响了社会稳定。

　　我个人认为，目前控制通胀最好的手段是放松对汇率的控制，增强汇率的弹性，让它能够更真实地反映外汇市场的供求状况。我们不应承诺人民币一定缓慢、渐进升值，很可能在什么时候突然大幅度升值。但实施这个政策取决于宏观决策部门的观念要顺应时代调整，要有魄力和承担风险的能力，以及较好地协调各部门之间的利益。比如，一旦人民币大幅度升值，出口会不会受到负面影响？这里有一个传统观点认为，升值一定会导致出口下滑。事实上，最近6年，人民币已经升值25%了，而出口并没有下滑，反而是增加的。

　　目前，积极的财政政策和稳健的货币政策两者之间的关系非常紧密，而且两者之间也不是完全独立的。财政政策和货币政策之间有很多相关性，如果把信贷政策也纳入到货币政策当中，相关性就更直接了。很多积极的财政政策是要与信贷政策配套的，两者是不可分割的。但如果把货币政策看成是狭义的调利率、调存款准备金率，实际上在利率方面会和财政政策之间存在配合和协调的问题。因为利率的上调必然会导致财政政策成本的上升，还可能加剧财政风险。所以，积极的财政政策和稳健的货币政策之间有一定相关性的。

　　财政政策的中国模式能持续多久

　　【我们要认识到财政政策的局限性，它并不能在所有的场合都可以发挥作用，只有让它在应该发挥作用的地方真正发挥作用，政策的效果才能出来。】

　　杨志勇：现在我们把财政政策基本上定位在“中国发展道路上”，最好不要概括成“模式”。特别是政策，如果说有中国特色，无非就是里面多了些行政的力量，干预主体里多了些国有企业或政府直接监控的企业。像这样的一些因素本来就属于改革的对象。

　　如果一定要谈中国特色，也会有，毕竟在相对完善的市场经济体制还没有完全形成的过程中，实施了市场型调控的财政政策，肯定有它特殊的地方。所以，我们可以看到在财政政策实施的过程中的确表现出一些特色，比如决策的时间特别短。但决策时间短会不会导致决策失误呢？这也是一个问题。财政政策是大事，不能以决策效率的高低衡量政策的优劣，决策的效率与决策的科学如何结合，这也是值得探讨的问题。再比如，国有经济的问题也是比较有中国特色的内容，金融危机来了，不允许国企裁员，这是我们的优势。但国有经济最终怎么走，对财政政策未来怎么发挥作用的影响特别大。

　　财政政策如何根据不断变化的外部环境而发生变化，这也是一个课题。这个外部环境不仅指经济复苏、回暖以及经济周期性，还包括机制的变化、制度环境的变化、市场主体的变化、政策目标及政策工具的变化。我们要认识到财政政策的局限性，它并不能在所有的场合都可以发挥作用，只有让它在应该发挥作用的地方真正发挥作用，政策的效果才能出来。

　　【我们应逐步从关注总量或是GDP增长转向关注经济结构调整、优化收入分配，保持政策的扩张性。】

　　许生：目前，我国积极财政政策面临的不是退出的问题，而是需要转型。要谈中国特色的财政政策或是积极的财政政策，应该从政策内容的关注点转移的角度谈。我们要努力走出一条有中国特色的路子，不要把注意力全部放在关注总量上，因为中国面对的问题是结构问题、收入分配问题及资源环境问题。个人建议，我们应逐步从关注总量或是GDP增长转向关注经济结构调整、优化收入分配，保持政策的扩张性。政策关注的重心应从总量型转为结构型。

　　我不认为目前中国的财政政策存在中国式模式，现在我们研究和沿用的仍是凯恩斯理论，关注总量刺激。虽然本轮积极的财政政策中更多地重视了税制调整，也涉及改善民生，但并没有达到质变的程度。

　　长期来看，在“十二五”期间，我们关注的将不再是经济下滑，而将是如何应对经济过剩，应对通胀。所以，宏观调控政策的重心应更多地转向抑制通胀，抑制过热，促进经济增长与结构转型、创新和扩大消费等方面。

　　总体来讲，财政政策要保持力度，或者说力度有所调整，但不要太快，这是改善民生的支出需要所决定的。“十二五”期间，我们的政策目标是扩大公共服务的均衡性，改善民生，财政政策转向公共财政，体现“公共性”，支出要求的刚性非常强。

　　本人实证研究发现，结构性减税的总体结果是增税。这可能与现在流行的观点不一致。无论认同与否，实际情况是中国多年来的最终反应是这样的。

　　我们应该在哪些领域减税？跟老百姓直接相关的税种，就是个人所得税。今年已经在做了，个税起征点由原来的2000元提高到3500元。长远看，还要实施个人所得税的综合计征改革。应该增的是哪一块？是环保税、资源税、房地产税、社保税和遗产赠与税等。从税收体制上讲，现行税制还远远不是我们所要最终构建的直接税体制和间接税体制有机配合的目标模式。

　　为什么要谈税制建设问题？因为财政支出的需要。我们不能单纯依赖靠国债应对财政支出的需要。我国国债还本付息的压力将在2013年前后突破GDP的3%，达到国际警戒线。长远来看，我们不能完全依赖国债。因此，对宏观税负的适度上升还需要有一定的容忍态度。

　　后危机时代，尤其是“十二五”期间，财政政策应该突出财政对改善民生和调整收入分配的支持力度。一方面，大幅度提高有利于改善民生的非建设性支出；另一方面，要大力调整政府投资领域，退出高铁、民航等一般性市场投融资领域，大幅度改善或转移到带有基本制度安排性质的保障住房、农田水利建设等领域。

　　我认为，要提振社会消费能力和可持续发展能力，财政基本功能的调整应该朝着如何建立、健全我国社会主义的基本制度方向发展。

　　【按照我们的安排，到2013年积极的财政政策将退出。退出的步骤基本上是先退出减税，之后退出支出。】

　　张鹏：中国的财政政策没有什么模式，如果非要说有模式的话，除了财政自身的税收权力外，还有一块资产收益率，这是国外不具备的，所以导致我们的财政效率比国外传导得要快。

　　进行财政决策机制改革很难。因为中国财政的最大特点是名义上财政部统管全局，但实际上各部门各自为政。所以，政策只能调增量。在这种情况下，财政部提出来的新口号就是“财政精细化管理”，首先设定几个管理原则，不断地规范管理机制，以“绩效”的概念考量花出去的钱是否合规、是否有效。这就是所谓的以“事先的管理机制”约束“事后管理”。目前，财政部主要是通过管理的方式来推动上层的体制改革，以微观的手段推动宏观的事情。

　　本轮如此大规模的积极财政政策不可能永远实施，我们在退出时机上基本把握住三个条件：第一是经济基本企稳，国内状况已基本可以承受全球金融危机的影响；第二是市场开始恢复自主投资能力，投资不再依赖财政引导；第三是主要的产业结构调整已经完成，比如发展非常快的风电产业，属于新能源产业，只要市场自主投资能力恢复了，财政引导做好前期铺垫，剩下的事情交由市场去做，因为市场的效率比财政的效率更高。

　　为什么积极的财政政策要退出呢？第一是长期用财政手段配置资源肯定导致价格扭曲和高成本，大家都会去寻租，而不是寻求市场竞争了；第二是债务风险的累积，目前地方债累计过大，北京、上海这样的城市今年上半年也面临还债的压力。

　　按照我们的安排，到2013年积极的财政政策将退出。退出的步骤基本上是先退出减税，之后退出支出。退出税收优惠以后，财政增量过快，用新增的收入来弥补国债减少的部分。