重庆渝北征地冲突背后：农地征用补偿5个标准用哪个

　　程维

　　重庆市渝北区一位拆迁钉子户多年来锲而不舍地“维权”，而当地官员坚持认为自己执行既定的拆迁补偿政策没有问题。其间的冲突，仅仅在于双方对农村集体土地属性认定的分歧。

　　尽管目前有高、中、低几档赔偿标准可选，但地方政府出于“成本控制”及担心原有的拆迁户不服等考虑，坚持按市级、区级标准赔偿，对高级人民法院及目前各界主导的参照今年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》按市场价值赔偿“选择性失明”。

　　该个案只是我国农村土地上的房屋拆迁制度严重缺位的一个缩影，参照目前的拆迁案例，已有的针对房屋拆迁的补偿制度，多以国有土地为前提，而事实上在快速城市化的过程中，全国大部分征地、拆迁均为农村集体土地及房屋——这在客观上纵容了对农民利益的侵害。

　　互不兼容的说法：有没强拆？

　　8月18日下午16时，中国天气网公布的重庆市实时气温为41摄氏度。

　　王梅与几个“合伙人”顶着烈日，又做了一单业务——洗了一辆38座的旅游车，车内的温度最高可达50～60摄氏度。她们这一单业务的收入为25元。王梅等人18日的收入为125元。

　　王梅今年44岁，是重庆市渝北区双凤桥街道新华1村村民，几年前，她曾投资几十万元，自己开设了一个蘑菇种植场，不过这个种植场后来没开出，原因是她需要集中精力应付另一件更重要的事情。

　　“我没有事干，耍起无聊，就去洗车。”王梅说。不过，王梅的真实意图之一，是想在洗车之余，坐在路边，默默地看右侧80多米处的一块被围墙围起来的空地。那里曾有她家的4层小楼。

　　不过现在楼被推平了。根据当地政府的规划，王梅原房屋所在地及该村原房屋的土地上，将建一个换乘中心。

　　这是一个时间跨度长达6年，曲折而漫长的故事。

　　2005年12月31日，重庆市政府下发《关于重庆机场集团有限公司新建驻场航空公司和相关生产单位及配套工程用地的批复》(渝府地【2005】1381号，下称“1381号文”)，该批复涉及双凤桥街道新华1社(原天寨村1、3社)、2社(原天寨村6社)集体农用地等土地37.5517公顷。

　　该批复还同意将所涉及的征地区域内的村民转为城镇居民，并“同意撤销上述两社建制，纳入城镇管理”。

　　2006年2月27日，重庆市政府发布了一个《关于重庆市都市区高速公路客运与城市公共换乘枢纽规划的批复》，这个批复的对象为重庆市规划局及该市交通委员会。2006年10月23日，渝北区政府转发了“1381号文”。

　　2007年11月1日，渝北区国土资源管理局下发了《关于重庆市交通投资有限公司新建“两路高速公路客运与城市公共交通换乘枢纽”项目使用国有土地预审的意见》，这份针对重庆市交通投资有限公司的《意见》称，同意开展该项目的前期工作，且其占地仅为5.0546公顷。

　　第一个分歧由此产生。

　　新华1社的部分村民认为，“1381号文”的征地理由是“重庆机场集团有限公司新建驻场航空公司和相关生产单位及配套工程，”而后来实际用途被置换为“两路高速公路客运与城市公共交通换乘枢纽”，且面积有大幅缩水，渝北区相关部门擅自改变了征用土地的用途，在程序上必须上报给市政府，得到正式回复可以更改用途后，才能保证其合法性。

　　第二个分歧是，一些村民认为，“1381号文” 第六条内容为，“该宗土地至批准之日起两年内未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。”而渝北区实际拆迁该块土地上的房屋的时间为2010年5月，当地行政部门是借用了一个早已失效的批文，来作为后期的拆迁及强行拆迁工作的依据。

　　渝北区国土局负责土地供应的科室负责人及渝北区征地办副主任张明良对《第一财经日报》记者称，该块土地的用地手续合法、且程序合法。这两个部门对“1381号文失效”的答复是，“事实上我们这几年来，一直在积极推进具体的征地和用地工作，在这一前提下，‘1381号文’就不失效。”

　　这两个部门对村民指责的“擅自改变土地用途而未重新向市级政府提出申请并获得批复”的回应是，“换乘枢纽是‘1381号文’中的一个小项目，没有变更土地用途。”所以不用重新向市级政府提交变更征用土地用途的申请。

　　由此，村民和地方行政部门分歧出现，双方展开了对垒和拉锯。

　　因建“换乘枢纽”是重庆市政府确定的市级重点项目，渝北区政府为推进此项目，特意在2008年6月27日召开了一个专题会议。该会议的会议纪要(2008－51)显示，要确保在该年7月份以前交地，相关部门要按照各自的职责，加快项目推进。且“在换乘中心项目未取得建设用地批准书和建设用地规划许可证的前提下，区房管局要大力支持项目建设的拆迁工作，先予发放该项目的拆迁许可证”。

　　这一“先发拆迁许可证”的做法，被村民们认定为是地方政府严重违法。

　　一些村民对此采取了一些抵制措施，如不同意拆迁房屋等。

　　2008年12月31日，双凤桥街道新华1村民小组组长戴发彬被人叫到该区政府征地办公室，签署了两份村民小组征地补偿协议。

　　该协议签订后，戴发彬就成了村民眼中的罪人，一些村民背地甚至当面骂戴发彬“出卖了大家”。 戴发彬说，照理应该在召开村民大会并得到大家同意、通过后，他才能去签署同意征收土地的协议，但是，由于村民们对此抵制，“开了七八次会，大家都不到场，本来该到180多人的社员大会，最多的一次，也只到了不到40人。”

　　渝北区征地办等部门相关负责人对此的答复是，“国家征收农村土地，在程序上无需征得村民同意。”

　　补偿分歧：5个标准用哪个？

　　2009年后，这块土地上发生的事情，无非是村民们想方设法保全自己的房子或获取更多的拆迁补偿，而当地相关部门则引用一些规章制度、条令来试图说服拆迁户，对一些顽固的拆迁户，该区采用了“通过合法途径司法强拆”的办法。

　　渝北区房管局对此称，该局只负责国有土地上的拆迁，王梅等人的房屋是农村土地上的房屋，该局不会拆王梅的房子。该区拆迁办负责人也对本报记者称，“没有人强拆王梅的房子，是她自己拆的。”

　　王梅的房子没了，新华1村村民的房子也先后没了，一些村民的房子是在谈好拆迁补偿并签署协议后拆的，另一些，则不是。

　　不过，张明良坚持认为，这块土地上的所有的拆迁都是在“补偿到位后才拆的”。

　　为什么一些村民一再坚持称是在没有谈好拆迁补偿，更没有签署协议的前提下强拆的？“补偿到位”是怎么到位？——张明良答，“我们把拆迁补偿款打到了他们账上，就是视为到位了。”至于拆迁户自己去不去领，愿不愿意去领，是另一回事。

　　但是，拆迁户要想动用这个单设账户上的拆迁款，必须与征地办签署征地、拆迁补偿协议后，才能动用。

　　本报记者调查显示，渝北区该块土地的拆迁补偿有4~5个补偿标准可用。

　　第一个标准是重庆市政府《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知(渝府发【2008】45号)》，该通知对征收农村土地房屋的补偿标准是，砖混结构最高补偿金额为每平方米270元~300元。第二个标准是渝北区政府依据“45号文”下发的《实施意见》(渝北府发【2008】46号文)，该《实施意见》在农村居民的安置政策上做了进一步细化。

　　值得注意的是，本报记者在调查中还了解到，渝北区征地办还有一套“不对外公开、内部掌握的拆迁补偿标准”。

　　张明良 6月23日在接受本报记者采访时称，由于拆迁户的期望值过高，为了推进拆迁工作，该区实际上还有一套不便于对外公开的补偿标准，譬如对居民的家人的安置标准，甚至对对方家中的病人予以照顾或者给予一定医疗费用，以及在市级及区级补偿标准中没有明确的如房前坝子，附属建筑等的补偿上，尽最大可能给予拆迁户“照顾”，以保证拆迁工作能够顺利推进。

　　至于为何不能公开此补偿标准的原因，张明良给出的解释是，“如果公开了，大家都会闹起来，反而没法推进拆迁工作。”他说，“这是没有办法的办法，谁都知道拆迁工作难做”。

　　另两个拆迁补偿标准是拆迁户根据最高人民法院2005年的一个司法答复，以及国家相关部委近期积极推进的“参照市场价值进行赔偿”。

　　2005年10月12日，最高人民法院行政审判庭给重庆市高级人民法院回传了一份《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿问题的答复》，该《答复》称，“行政机关征用农村集体土地后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有人予以补偿安置。”

　　今年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”新华1村的部分拆迁户期望能参照这一最新标准予以补偿。

　　补偿难题？

　　5套可用的补偿标准，究竟用哪一个标准，是一门学问，更是一种利益争夺。

　　以王梅为例，如果按照市场价值赔偿，其一楼商业门面100.793平方米，周边楼房的市场价值每平方米3万至4万元，即使只按3万元计算，就价值300多万元。楼上住房201.586平方米，按照目前周边楼房的市场价值每平方米7000元计算，价值141万元，其他面积折算下来，价值116万多元，仅房屋赔偿一项，就可获得559.69万元。

　　如果加上底楼的修理厂租金损失、强拆时的财产损失、此后几年因主张权益而荒废的种植场损失及其他损失，王梅主张争取的补偿或赔偿为800多万元。

　　如果按照渝北区目前坚持的农村集体土地上的市级、区级补偿标准计算，则王梅只能在房屋上获得12万元的补偿，并获得按每个家人补偿30平方米的住房。不过，渝北区征地办相关负责人表示，他们已经“在政策许可”的前提下，尽最大可能给予了王梅关照，最终方案是，按照政策补偿一套90平方米的房子，另通过各种方式补偿40万元现金。

　　渝北区国土局、渝北区房屋管理局、渝北区征地办、中共渝北区两位常委级官员先后在接受本报记者采访时均表示：“拆迁补偿标准确实太低了，换了谁都接受不了，但是这是政策，没办法。”

　　渝北区国土局一位负责人对记者称：“人家几间门面一年的租金就要收入一、二十万元，现在一下子给人家全部推平，只补偿一二十万元，啷个(重庆土话，“怎么”的意思)可能接受得了嘛。”

　　新华1村的地块，位于重庆市江北国际机场航站楼右前侧约500米，地理位置优越。1996年，该区域因一道地方名菜“渝北水煮鱼”发展成餐饮一条街；2000年，该区域纳入重庆市城市总体规划，此后新华1村周围3公里范围内在几年时间迅速变为城市市区，王梅等人的农村土地上的房屋对面，隔街不到25米远的商品房，价格迅速飙升至每平方米7000元左右，商业门面也上涨至每平方米3万元。

　　渝北区两位常委级官员对本报记者称，摆在他们面前的是一个两难选择：如果不坚持按照市级及区级农村集体土地拆迁标准进行补偿，对王梅等拆迁户按城市房屋拆迁标准补偿，那原有的已经签署了拆迁补偿协议的拆迁户就会起来闹事；如果不给予王梅补偿，一旦王梅依据最高人民法院的“司法回复”起诉，“自己反而好办了，因为法院怎么判了我们就怎么办。”

　　不过，渝北区主要负责人在召开常委会讨论后回复称，坚持按照现有的市级、区级农村房屋补偿标准处理新华1村的拆迁补偿事宜。

　　当地官员做出这一选择有其必然性。渝北区国土局一位工作人员称，渝北区目前面临的拆迁任务很重，仅仅是机场周边的拆迁任务，就高达3万亩。如果放宽一个拆迁补偿标准，当地政府支付出去的拆迁补偿就会飙升几百倍——以前靠卖地获得的收益来搞基础设施建设，如果大部分都补偿给农民了，那这事就没法干了。

　　补偿之“乱”

　　7月中旬，渝北区双凤桥街道新华村一社(村民小组)村民陈兴礼一家被该区征地办告上法院，要求退还多补偿的280万元现金。理由是“不当得利”。

　　陈兴礼的女儿王娅对本报记者称，2010年该区征地办工作人员找她家谈拆迁补偿的事情，“我们不同意他们按农村集体土地标准赔，他们最后要我们报了个380万的总补偿款。”

　　不过，由于该区的农村土地上的房屋补偿标准为每平方米330元，渝北区征地办工作人员就将陈家的房屋公证丈量面积实为1000多平方米，虚增2000多个平方米，按3000多平方米计算，就可以达到陈家要求的380万元总补偿款。

　　张明良称，办理此事的两个当事人，已经被法办。他表示，这只是“个案”。

　　然而，调查显示，“多补偿280万元”并非孤立事件。

　　据本报记者拿到的一份有多个拆迁户签名、盖手印的说明称，该区域内有多家拆迁补偿存在虚增或少算面积。

　　有拆迁户称，渝北区征地办在谈拆迁补偿时，没有统一标准，且在谈拆迁补偿时采取各个击破的策略，对各个拆迁户互不公开赔偿标准。张明良对此表示，鉴于拆迁的政策性很强，且难度很大，因此该征地办在实际操作中，采用了一些灵活变通的方法，“区里面自己掌握了一套补偿标准”，“主要动机是想在现有政策框架下，多为拆迁户争取一些利益。”

　　“如果是我们自己有问题，我们绝不纵容包庇。”8月初，重庆市渝北区委常委、宣传部部长张琪对本报记者说，目前该区已经调集纪委及检察部门，全面调查该区征地办、房管局在双凤桥片区拆迁、补偿中的问题。

　　张琪预计该调查将耗时20天至一个月。

　　8月13日，有该片区的拆迁户称，当地监察部门已经开始通知一些拆迁户前去接受问话。不过，截至本报记者发稿时，渝北区暂未通报查处进展情况。

　　本报记者调查显示，该区某主要负责人曾在渝北区双凤桥拆迁事件中，当众宣布该区域内的农村土地上的房屋缴纳了“城市建设配套费”等城市建设、管理费用，“缴了退给你就是”，以此来拒绝村民按城市房屋拆迁标准补偿的要求。

　　“其实这个事情越拖越麻烦，如果当时我们就同意村民的主张，按照城市房屋进行补偿，那个时候城市房屋补偿标准每平方米才1700多元，现在已经涨到3300多元了，反而更难办了。”渝北区另一位常委对本报记者称，他们也没预料到房价会涨这么快。CFP图