高培勇：增值税扩围迫在眉睫

　　陈伟

　　编者按/ “十二五”期间，加快转变经济发展方式将贯穿于我国经济社会发展的全过程。期间，财税扮演了“牵动大部、覆盖全部”的角色，正因为如此，中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，将“构建有利于转变经济发展方式的财税体制”放在了十分突出的位置。

　　而加快转变经济发展方式最主要的就是调整产业结构，作为“十二五”期间有待启动的一个重要税改项目——增值税“扩围”，无疑成为人们关注的热点，增值税扩围直接影响二三产业所占GDP份额大小，对产业结构调整意义重大，因此，增值税的“扩围”已并非未雨绸缪，而是迫在眉睫之举。

　　在“十二五”规划中，已经对增值税的扩围有所描述，并决定在生产服务和交通运输两个领域先进行改革。而关于增值税扩围的来龙去脉，扩围后对经济发展方式将会产生什么样的影响？本报记者专访了中国社科院财政与贸易所所长、BMW中经智库成员高培勇。

　　扩围

　　《中国经营报》：2009年1月1日，我国启动增值税转型改革。之后，一种颇具戏剧性的情形随之呈现且逐渐演化为财税领域的焦点话题：发生在增值税身上的改革，直接牵动了它的近邻——营业税。由此引发了有关增值税和营业税下一步走向的种种预期。那么你是如何看待这种变化的？

　　高培勇：一个国家的流转税分为两类，一类是一般流转税，另一类是特种流转税。中国流转税制和其他国家相比有一个特点，就是它是从产品中走过来的。在1994年税制设计的时候我们没有一步到位，而是把一般流转税设置成两个税制——增值税和营业税，所以中国的一般流转税领域并行着两个基因相同或者类似的税种。凡是有形的商品、货物等第二产业领域集中征收增值税，凡是无形的服务等第三产业领域集中征收营业税。

　　它们同属一般流转税，但却分属不同领域，因此两个税种在税负水平、课税方式、税制设计等方面总处于相互比较状态，两个税种就像孪生兄弟一样：一个伤风，另外一个就要跟着感冒，任何一个税种的调整，都伴随着另外一个税种同步调整或者跟进。

　　但是到2009年，局面发生变化。2009年1月1 日，中国启动增值税“转型”改革，其最重要的变化，就是企业当期购入固定资产所付出的款项，可以不计入增值税的征税基数，从而免征增值税。简单说，增值税转型成为一项减税措施。而据统计，在2009年，将一般纳税人和小规模纳税人分别去除减税额后，通过增值税转型而实现的减税规模就达1385亿元，在当年5666亿元的减税盘子中，占到近1/4之多。

　　因此，当增值税通过转型改革实现了税负水平的削减之后，仅仅是因为参照系发生变化，原本同其保持大致均衡状态的营业税的税负水平，便一下子陷入了偏重境地，可以说两个税种之间的税负均衡状态被打破。

　　《中国经营报》：当两个税种之间税负比照的系数发生变化后，两种税制面临的矛盾如何解决？增值税的扩围是否可行？

　　高培勇：所谓增值税“扩围”，在《建议》中的表述是，“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”。

　　按照现行税制的大致划分，增值税主要适用于第二产业，其中又以制造业为主。营业税主要适用于第三产业，其中又以服务业为主。于是，随着增值税税负的相对减轻和营业税税负的相对加重，发生在不同产业之间、特别是发生在制造业和服务业之间的税负失衡现象加重。

　　目前阶段，能够拿出的办法只有两个：一是让增值税吃掉营业税，从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税。二是在营业税的框架内调减税负，从而回归营业税和增值税之间税负水平的大致均衡状态。但根据现实考虑，让增值税吃掉营业税成为优先考虑的办法，被称为增值税“扩围”，而且在现行税制改革中，“转型”与“扩围”也一直被放置在一起、相互联系地围绕增值税和营业税的调整，因此在“转型”改革完成之后，理应相机启动“扩围”进程。

　　博弈

　　《中国经营报》：在“十二五”规划中也可以看出增值税扩围的重点规划，特别是增值税和营业税分属制造业和服务业，增值税的改革将直接影响产业结构的调整，这种变化对经济发展方式的转变将会产生什么样的影响？

　　高培勇：我国虽已建立起比较完整的现代产业体系，但产业结构处于严重失衡状态。其中的主要表现就是制造业和服务业不相匹配，制造业比重高，而服务业比重低。因此控制制造业产能的盲目扩张并扩大服务业的总规模，从主要依靠工业带动转变为更多地依靠服务业带动，形成工业和服务业双轮带动增长的格局，可以说是在转变经济发展方式中遇到的一个重要命题。

　　“十二五”期间的主要任务是转变经济发展方式，而转变经济发展方式最重要的一点是调整产业结构，就是要增加服务业在GDP中所占份额，同时降低制造业比例。如果增值税的扩围不能迅速启动，就会成为转变经济发展方式的一个障碍，设想增值税的税负低于营业税的税负，那么制造业的税负轻，服务业的税负重，这种情况下，投资方向自然会流向制造业，税负失衡对产业结构调整的阻碍作用也就不难理解。

　　因此，“十二五”期间，通过发展服务业来改变现实的产业结构——提高服务业增加值占GDP的比重，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，已成为共识之举。

　　因税负失衡而障碍产业结构的调整，无论从哪个角度看，都是不能忽视的问题，目前阶段，增值税的扩围并非未雨绸缪阶段的改革，已经不是为了预防什么，将来做什么而进行的改革，它是迫在眉睫，火烧眉毛的改革，是必须要破解的改革。

　　困局

　　《中国经营报》：增值税本身的复杂性也使目前的改革充满了艰难，特别是增值税一旦实施“扩围”后，营业税将面临被吃掉的局面，这种情况下两税合并，增值税是否能够“一统江湖”？

　　高培勇：最初的设想比较乐观，全国人大今年也将增值税立法纳入立法计划，但增值税的“扩围”行动，牵动一系列极为复杂的因素，需要将近在眼前的增值税立法和尚待推进的增值税“扩围”相对接。

　　首先，营业税是地方政府的主体税种，因此将营业税并入增值税的前提条件之一，就是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。但在现行税制的框架内，这样的税种，或不存在，或难变更归属关系。唯一的可行方案，就是按照既有的税制改革方案，开征以物业税为代表的财产税并以此作为地方政府的主体税种。但目前阶段，开征物业税或其他财产税，在眼下还处于“雾里看花”阶段，而并非中国的现实。

　　其次，增值税的份额过大，在“扩围”的同时就要降低份额，怎么降低呢？就是要降低增值税份额的同时增加直接税，比如房产税、土地使用税、土地增值税等，但增加直接税目前面临的问题是征管方面的瓶颈制约，我国现行的税务机关还不能适应直接税的征管要求。

　　数据显示，2009年，全国税收收入总额中，包括国内增值税和进口环节增值税在内，来自增值税的收入份额为43.57%。在此基础上，若将收入份额为13%的营业税并入增值税，并且，其他税种不做相应调整，那么，“扩围”后的增值税份额，便会一下子跃升至56.57%。增值税的比例过大必然对税收收入或财政收入的安全性构成挑战。

　　因此，实施增值税的“扩围”，必须辅之以其他方面的配套动作——如相应调减增值税税率、调增其他税种税负以及开征新的税种等等。这又涉及到现行税制体系框架以及既有税制改革方案的一系列变动。它们的变动，对于现行税制体系框架和既有税制改革方案而言，无疑具有颠覆性的影响。

　　最后，现行的财政体制以“分税制”冠名。所谓分税制，其实主要分的是两种共享税。其中，增值税75：25分成，75%归中央，25%归地方；所得税60：40分成，60%归中央，40%归地方。之所以是这样的分成比例，一个重要的基础条件，就是营业税作为地方税，除了少许的例外，其收入完全划归地方。当营业税并入增值税之后，原来的地方税便成了共享税。随着营业税归属关系的变动，上述分成比例的基础条件便不复存在了。这意味着，实施了17年之久的现行分税制财政体制要推倒重来、重新构建，而这需要在反复推敲和周密调研的基础上才能推进。

　　因此这3个障碍在短期内都将难以解决，这种情况下，增值税的“扩围”只能放慢脚步，而鉴于此，“扩围”行动只能立足于现实的税情和国情，通过全面评估并确立税收改革整体方案，一个个地破解诸方面的难题。

　　突围

　　《中国经营报》：增值税改革步履艰辛，但却势在必行，如何权衡这种矛盾冲突？目前阶段改革能否继续？“十二五”期间增值税是否能够实现“扩围”？

　　高培勇：“十二五”规划中对增值税的“扩围”进行了详细的描述，先在增值税中的生产服务和交通运输两个领域进行改革，规划明确指出增值税改革迫在眉睫，一定要做，但是要循序渐进，不能一步到位，它是采取了间接的办法，先在试点领域开展。

　　而之所以选择建筑安装和交通运输两个领域推广，主要也是因为这两个领域发生重复课税的几率比较大。增值税和营业税最大的区别是增值税是对营业额征税，目的是减少重复课税，规定到哪个环节就在哪个环节征税，比如说手机制造业买原料进行加工，加工的叫增值额，征收的也是增值额的税。同等的，建筑安装领域前期投入比较少，很大部分都是劳务成本，而劳务税是比较重的，很少有抵扣，发生重复课税的痕迹很明显，有必要把这两个领域率先纳入“扩围”范围。

　　同时，我们也可以明显看到，增值税80%的收入来自于20%的一般纳税人。中国的小规模纳税人占全部纳税人的80%，一般纳税人占全部纳税人的20%，尽管增值税和营业税是两个税种，泾渭分明，但是增值税中80%的纳税人只缴纳了20%的税收。而且这80%的人所适应的税制征收税类是比照营业税来收的，税率标准为6%和4%两档(营业税税率为5%)，20%的纳税人按照13%、17%两档增值税税率征收。

　　那么增值税调整以后，不仅是一般纳税人的税基发生调整，小规模纳税人的税率也做了调整，统一调到3%。这种情况下，增值税和营业税原来参照比例就发生变化，跟营业税联系最密切的增值税税负降低必然激化矛盾。

　　我觉得明年就有可能启动增值税的改革，因为当前最大的事情莫过于改变经济增长方式，从这次的美债危机我们也看到，后金融危机时代，所有的问题还是出现在经济结构调整上，不论是内外需结构，还是产业结构、分配结构，如果经济结构不调整，很难说危机不会再次出现，而如果要跨越这样的门槛，增值税的“扩围”改革势在必行。