社会效益债券：让解决方案成为投资品

陈静雅

　　“司法系统最头疼的就是高企不下的犯罪重返率。”英国司法大臣Ken Clarke如是说。这并不是英国独有的窘境。英国司法部去年的最新探索是，实行一项示范性的“社会效益债券”(Social Impact Bonds， SIBs)项目，将500万英镑投到3000个刑期不足一年的服刑者，他们会得到圣贾尔斯基金(St. Giles Trust) 的康复服务，旨在减少英国彼得伯勒(Peterborough)监狱的重返率。

　　这不同于其他的政府采购社会项目，其亮点在500万英镑并非来自财政，而是通过“社会筹资组织”（Social Finance）从17位私人投资者那里筹得。而且，只有2014年的重返率与对照组相比降低了7.5%，投资者才能收回投资；如果届时重返率降低了不止7.5%，投资者就能进而根据所降低的比例取得最高可达13.5%的回报。

　　新型金融产品进入奥巴马政府预算

　　政府针对社会问题采取预防性措施不是什么新鲜事，对纳税人来说，这些财政“投资”能否得到相应的“社会回报”是评判政府执政能力的关键。社会服务领域的公益组织鱼龙混杂，“社会效益资本/公益资本”的管理更是棘手，政府若参与过深，则可能会像中国红十字基金会那样遭人诟病；政府若仅作一般性的招标采购公益组织的服务，遇到运营不力的公益组织，财政支出则有可能打了水漂。于是，看似复杂但内部逻辑环环相扣的金融产品“社会效益债券”应运而生。

　　这一创想最初在2007年由当时在Ashoka的Arthur Wood先生提出， 2008年，由在英国首相顾问组工作的David Robinson和Peter Wheeler发展成熟。那时的David和Peter在想，政府是否可以向那些通过预防性干预来节省未来财政开支的项目进行投资。最后，英国的“青年基金会”（Young Foundation）和“社会筹资组织”一起创造了“社会效益债券”这一新型金融产品。

　　奥巴马政府希望将其移植到美国，于是英国“社会筹资组织”向奥巴马政府推荐了Tracy Palandjian（潘君慧）。这个祖籍香港的女孩子看似柔弱，在英美公益界却颇为有名，拥有哈佛MBA学位的她，离开麦肯锡后在巴特农（Parthenon Group）的NGO部门工作了11年之久，曾为多家慈善基金和NGO提供管理咨询服务。为了使“社会效益债券”顺利落地，Tracy创办了美国的“社会筹资组织”。在她的努力下，“社会效益债券”被纳入奥巴马政府的2012年预算，允许各州政府机构发行“基于绩效给付的债券”（pay for success bonds）。预算建议发行1亿美元的此类债券，并设立试点项目以检验这个方法的可行性。

　　用住房解决无家可归者的医疗问题？

　　有时“社会效益债券”针对的某一社会问题的预防性措施往往让人觉得摸不着头脑。“社会运转有其内在逻辑，预防性措施所产生的社会效益，会通过多层次的渠道影响和改善某个社会问题”，“新公益资本”（New Philanthropy Capital）监督部主任Lucy Heady说，“社会回报的核心作用是让‘社会效益投资者’针对某种社会问题的解决方法的投资更有效率，让纳税人对这种解决方法坚定信心。因为社会回报本身就是最坚实的证据”。

　　“社会筹资组织”董事总经理Steve Goldberg以无家可归者为例讲解道：“风餐露宿令无家可归者更容易染上生理和心理疾病，他们的医疗费用需要由政府埋单。如果有稳定的住房，许多传染病和精神病痛就不会找上他们。但现实是，地方政府的财政支出可能更多的是花在对这个群体的医疗救助上，治标不治本。如果为他们提供清洁舒适的住所，最后政府就会发现自己其实节省了一大笔医疗救助支出，而这笔支出可能远远高于建设安置保障房的那笔资金。

　　“我们会找到学术机构对以上推论进行严谨的论证，而很多非政府组织比如‘扶助住房组织’（Corporation for Supportive Housing）也为我们提供了翔实的数据支持。一旦政府认可了这个推论，我们就寻找安置房领域做得最好的几家公益组织并进行尽职调查，最后选定一家，与政府和投资者签订多方协议，

　　由政府发行债券给投资者。如果到了规定年限，社区医院针对无家可归者的救治成本确实减少到了一定水平，投资者就可以向政府赎回自己的本金并获得一定的年息”。

　　目前美国的“社会效益债券”在多个社会领域开展试点：解决无家可归者的住房问题、帮助老年人在家中独立生活、为获释囚犯重返社会找工作提供帮助、预防青少年犯罪等。麻省正在为无家可归者的住房项目发放债券，纽约市和巴尔的摩市也都在热心申报，另外，来自国防部监管的国民警卫队青年挑战计划（National Guard Youth Challenge）亦在申请期间，以期对青少年进行军事技能训练来预防青少年犯罪。

　　金融创新领域的概念性革命

　　SIBs不是一种逐利的投资， “我们希望能够将公益领域中的最佳解决方案在资本投资市场展现出来，只要有这么一群人，他们投资并不是为了达到最大的资金回报，而是为了达到最大的社会绩效回报，同时又有可能得到一些适度的资金回报，那么SIBs无疑就是最佳投资方案。”Tracy表达了对SIBs的信心。目前的试点项目吸引的投资者全部来自基金会和慈善信托。“假以时日，待SIBs被证明是可以获得年利的政府债券，哪怕是不关心这个特定的社会问题的个人投资者也会购买这种债券，作为一种保守投资，就像我们现在购买国债一样”，Tracy说道，“我们也在考虑引入某只基金，为投资者设立第一亏损层保护（first-loss layer protection），比如保险或者更复杂的金融结构产品，来为投资者提供一些基本的资金保障”。

　　“目前社会效益债券面临的最大难题是即使某一社会项目的成果是可测量的，社会效益债券还需要提供对照组数据，即‘没有这项预防性措施会怎样’。英国彼得伯勒监狱项目是个正面例子，对照组与项目组同时开始，外界条件相同。但其他的项目不会这么幸运，需要类实验室生成对照数据，在社会领域，这种对照数据的科学性不会总是得到人们的信服”，哈佛肯尼迪学院教授Jeffrey B. Liebman评论道，“另一方面，这种债券过多的将风险置于债券发行方和投资者身上，导致政府倾向于签订部分而不是完全基于社会效益的合同，从而避免过高的风险溢价”。

　　公共债券如何能保留更长时间的资金使用权、并且让债券的赎还与项目成效挂钩，在金融市场中一直是未得到解答的题目；而在公益领域，以往的规则太注重资金使用的程序而不注重结果，强调结果之后，资金的利用率和项目的成功率反而得到优化。

　　社会效益债券是金融创新领域一场概念性的革命。可以分两个部分来看，一个是相对同期的其他债券，利率相对低的、具公益性质的普通债券，另一部分是在这个利率水平之上叠加其社会效益回报的另类高收益期债券。“整个社会影响力投资市场预计在4000亿-5000亿美元以上，社会效益债券是其中的一个板块，估计在十亿到百亿美元之间”，Tracy说道，“我们希望它是一块将资本市场引入公益领域的敲门砖”。