区域发展：“十一五”成就与“十二五”思路（一）

　　范恒山

　　编者按/ “十一五”以来，中国的区域经济发展可谓亮点频现、精彩纷呈。在区域发展总体战略的指导下，国家相继出台了一系列区域政策和区域规划文件，推动了区域经济发展版图的进一步细化，大大地增强了区域发展的协调性。但我国经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，促进区域协调发展仍是“十二五”时期经济社会发展的一项重大而紧迫的任务。

　　“十一五”期间推动区域协调发展工作的特点是什么？国家出台区域规划和政策性文件的出发点和主要依据是什么？“十一五”期间实施区域发展总体战略的成效如何？新时期促进区域协调发展的基点和内涵是什么？“十二五”时期促进区域协调发展的基本思路和总体要求是什么？“十二五”时期促进区域协调发展的重点任务是什么？本报特约著名经济学家、国家发展和改革委员会地区经济司司长范恒山撰文，详解以上读者关心的问题。文章将分四期陆续刊登。

　　范恒山，1957年10月出生，湖北省天门市人，现任国家发改委地区经济司司长。1988年进入原国家经济体制改革委员会，主要从事经济体制改革总体规划、方案的研究设计和城市综合配套改革试点工作，后任国家发改委经济体制综合改革司司长，2006年6月至今任国家发改委地区经济司司长。

　　深刻认识世界区域问题的普遍规律和我国区域问题的特殊性，是我们研究提出解决区域问题基本思路和重大政策的根本依据，也是我们做好区域发展各项工作的重要前提。

　　我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地区的自然、经济、社会条件差异显著，区域发展不平衡是我国的基本国情。促进区域协调发展，特别是缩小两极差别，于国家于地区来说，都是一件极为重要的事情。

　　区域问题及我国区域问题的特点

　　促进区域协调发展，从国家层面看，关系到经济社会的全面协调可持续发展，关系到能否建立起惠及所有人口的高水平小康社会，也关系到社会的和谐稳定。从地方层面看，关系到地方发展的水平和后劲，也关系到地方的繁荣与安定。

　　从世界范围来看，很多国家尤其是大国，在不同的历史时期都面临区域问题。归纳起来，主要有以下五类：

　　一是地区差距问题。这是最核心的区域问题，也是多种区域问题的综合反映。世界各国普遍存在着地区差距，只是地区差距的程度不同。

　　二是落后地区发展问题。许多大国，甚至是富裕的大国也都存在落后地区。这些落后地区大多出现在传统农业地区、少数民族地区、边远地区、自然条件恶劣地区等。

　　三是产业转型和资源枯竭地区问题。传统产业地区的经济衰退及其转型困难，是一些国家发展中面临的一个较难解决的区域问题。

　　四是过度开发地区问题。当一个区域的经济活动过度集聚时，就会超出其资源环境承载能力，带来交通紧张、用地困难、人口过密、环境恶化、基础设施建设成本和商务成本过高等“膨胀病”。

　　五是全球化背景下发达地区的竞争力问题。随着经济全球化进程的加快，提高发达地区竞争力，成为各国关注的重点问题。

　　上述这些区域问题，概括起来实际上指的是促进区域协调发展问题，核心是缩小地区间存在的差距或者说缩小两极差距。受自然条件、资源禀赋、生产要素、创新能力以及民族、宗教、文化等众多因素的影响，一个国家、一个区域在一定程度上都存在着区域发展不平衡问题。区域发展不平衡包括很多方面，一般的，包括经济发展程度、公共服务水平、人均富裕程度等；从发展的角度看，还包括创新潜力、环境承载能力、发展的可持续性等，由这些差别产生的不平衡会带来很多问题。

　　这些区域问题对一国的经济发展、社会稳定、可持续发展和国家整体竞争力有着直接的影响。地区差距问题不仅是经济问题，也是政治和社会问题，不可等闲视之。地区差距过大常常会导致地区关系紧张，甚至带来社会冲突。值得注意的是，当地区差距过大问题与民族问题、宗教问题纠葛在一起时，往往成为一些国家社会动荡、甚至国家分裂的诱发因素。因此，世界各国均比较重视区域问题，采取相应应对措施，通过实施有针对性的区域战略和区域政策，努力解决这些问题。

　　我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地区的自然、经济、社会条件差异显著，区域发展不平衡是我国的基本国情。主要体现在：

　　一是区域经济社会发展差距过大。尽管近年来我国区域发展差距加速扩大的势头有所减缓，但是从一个较长的时间周期来看，我国区域经济发展的差距仍然过大，而且呈继续扩大的态势。特别是居民收入水平和基本公共服务水平的区域差距依然显著。

　　二是落后地区的发展仍然面临诸多困难。我国中西部欠发达地区、资源枯竭型城市和老少边穷地区经济社会发展面临的矛盾和问题更加突出。中西部欠发达地区经济基础薄弱，自我发展能力不强；资源枯竭型城市就业压力大，居民生活比较困难；一些特殊类型地区贫困问题突出，基本公共服务供给严重不足；部分地区生态环境恶化，经济发展与资源环境矛盾突出。

　　三是区域无序开发问题依然比较突出。一些地区不顾资源条件和生态环境承载能力，盲目发展加工业、低水平重复建设，以及由此带来的地区封锁等问题。

　　面对这些问题，必须采取切实可行的区域政策予以解决。从政府角度讲，使人民享受大体均等的公共服务水平和实现共同富裕，是政府的责任。从群众角度讲，享受公共服务水平的差别和贫富悬殊太大，既会影响到他们的生活质量，也会影响到他们的心理状态和行为模式，进一步影响到推进社会经济活动的积极性和维护稳定的动力。

　　因此，促进区域协调发展，从国家层面看，关系到经济社会的全面协调可持续发展，关系到能否建立起惠及所有人口的高水平小康社会，也关系到社会的和谐稳定。从地方层面看，关系到地方发展的水平和后劲，也关系到地方的繁荣与安定。概言之，促进区域协调发展，特别是缩小两极差别，于国家于地区来说，都是一件极为重要的事情。

　　我国区域发展总体战略的发展演进

　　为了进一步增强区域政策的针对性、有效性和可操作性，遵循区域发展总体战略，着眼于一手抓推动发达地区加快转变经济发展方式、增强辐射带动能力，一手抓帮助欠发达地区尽快补齐发展“短板”、加快发展步伐，“十一五”时期，国家相继出台了一系列区域规划和区域政策文件，推动了国家区域经济发展版图的进一步细化。

　　新中国成立以来，在社会主义现代化建设的各个历史时期，中央都高度重视区域协调发展问题。我国的区域发展战略也经历了一个与时俱进、不断完善、不断丰富的过程，区域发展格局逐步趋于合理。区域发展战略的演进，大体经历了以下三个阶段：

　　（一）从建国初期到改革开放前，是我国工业布局由沿海向内地推进的阶段。

　　为了改变旧中国遗留下来的工业基础薄弱、沿海与内地布局畸轻畸重的格局，同时，鉴于建国初期的国际政治环境和出于战备的考虑，当时工业布局的指导思想是，利用沿海的基础和适当利用外援，促使工业布局向内地推进，形成全国工业布局相对均衡，各大经济协作区自成体系、相互促进的格局。

　　毛泽东同志在1956年的《论十大关系》中就明确指出：“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。在这一战略思想指导下，这一时期的投资明显向内地倾斜。据统计，“一五”时期，内地的投资占全国总投资的46.8%，苏联援建的156个项目中，东北地区占37%、西北地区占22%。“三线”建设高潮的“三五”时期，内地的投资占全国总投资的64.7%。经过几十年的建设，内地工业产值占全国的比重由1952年的31.9%，提高到1978年的40.1%。

　　理论界一般称这一阶段为生产力均衡布局或区域均衡发展阶段。这一阶段由于国家投资的地区布局由沿海转向内地，有力地推进了内地的工业化进程，使旧中国遗留下来的极不平衡的工业格局得到初步改观，直到现在，内地的发展都有赖于这个基础。但是，由于未能充分发挥沿海老工业基地的作用，国家投资的效益没有得到充分发挥。

　　（二）从改革开放初期到上个世纪90年代中后期，是沿海地区率先发展阶段。

　　党的十一届三中全会作出了将全党的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的重大决策，我国经济社会发展进入一个新的阶段。当时，区域发展战略要优先解决的问题是，如何通过扩大开放，加快发展。

　　根据邓小平同志关于“让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕”和“两个大局”的战略思想，通过设立经济特区、开放沿海城市等一系列对外开放措施，形成了沿海地区先走一步、率先发展，进而带动内地发展的格局。1978年～1995年，沿海地区吸引外资占全国吸引外资总额的84.7%，基本建设投资占全国的比重也明显提高，沿海地区的生产总值年均增长11.6%，比内地高2.1个百分点。与此同时，国家也逐步加大了对贫困地区和少数民族地区发展的扶持力度。

　　理论界通常把这一阶段称为梯度推进或不均衡发展战略阶段。沿海地区的率先发展，加快了我国改革开放进程，使我国的经济实力迅速上升，缩小了与发达国家之间的差距，为上世纪末实现国内生产总值比1980年翻两番的战略目标，以及人民生活达到小康水平作出了巨大贡献。但是由于发展基础和条件的差异以及其他原因，东部地区与中西部地区发展速度的差距逐步扩大，差幅最大的“八五”时期，东部地区生产总值的平均增幅，比中西部地区高5个百分点。

　　（三）从上个世纪90年代中后期到现在，是我国区域协调发展总体战略初步形成并不断完善的阶段。

　　90年代中期，针对地区差距带来的突出矛盾，根据邓小平同志关于“两个大局”的构想，党中央审时度势，统揽全局，适时作出了完善区域发展战略的重大决策。

　　江泽民同志在十四届五中全会上的讲话中指出：“应当把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针”，“从‘九五’开始，要更加重视支持中西部地区经济的发展，逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度，积极朝着缩小差距的方向努力”。中央陆续作出了一系列促进区域协调发展的重大战略决策。1999年中央做出了实施西部大开发战略的决策，2003年中央决定实施振兴东北地区等老工业基地的战略。

　　党的十六届三中全会以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会等重大战略思想，进一步明确了促进区域协调发展必须长期坚持的指导思想和奋斗目标。2006年4月，中央发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》。至此，国家关于区域发展的战略体系初步形成。随后，中央明确将其概括为区域发展总体战略，一般简称“四大板块”战略，即推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的格局。

　　与此同时，根据中央的建议，“十一五”规划纲要提出了推进形成主体功能区的基本思路和方向，明确根据资源环境承载能力和发展潜力把不同地区划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同类型的区域。为了进一步增强区域政策的针对性、有效性和可操作性，遵循区域发展总体战略，着眼于一手抓推动发达地区加快转变经济发展方式、增强辐射带动能力，一手抓帮助欠发达地区尽快补齐发展“短板”、加快发展步伐，“十一五”时期，国家相继出台了一系列区域规划和区域政策文件，推动了国家区域经济发展版图的进一步细化。