梁发芾：财政大幅增收违背预算精神

　　梁发芾

　　近日公布的数据说，7月份，全国财政收入9864.1亿元，比去年同月增长26.7%。此前的消息显示，上半年全国财政收入56875.82亿元，比去年同期增长31.2%。而陕西省上半年财政增长更是达到107.2%。

　　但如果我们看看年初的预算，则发现年初人大规定的预算收入增幅不过10%左右。这就是说，财政收入的实际增长，远远超出年初的预算法案，像107.2%这样的幅度，超出预算一倍多，预算在实际征收面前已经完全失效了。

　　政府财政收入连续十多年超预算，而且超过预算规定的幅度是如此巨大，使预算约束形同虚设，从根本上违背了设立预算制度的初衷和预算的精神。

　　我们知道，在英国，从1215年制定的《大宪章》开始，以贵族为代表的力量就力图约束国王的征税权。经过400多年的曲折发展，到了1688年的光荣革命后，议会已经控制了政府的收入权支出权。那么，议会是以什么方式控制政府的收入权支出权呢？这就是通过预算制度。按照英国的传统，在每年的会计年度开始的月份，财政部要向议会的下议院提出年度收支计划。财政部长要在岁入委员会发表财政演说，他要打开一个黑色的Budget(小包)，拿出当年度收支计划书，向议会报告。这个神秘的Budget后来就用来表示政府的预算。财政部长的预算内容要经过议会的反复审查，耗时数月。议会通过后的预算法案具有法律效力，政府不能改变，无论收入和支出，都要在预算规定的范围之内。超预算收入和超预算支出都是违法的。

　　预算制度设立的初衷可以看出，预算是为了控制政府的收入和支出，短收和超收都会造成政府与公众之间利益的失衡，短收使政府没有足够的资源为公众服务，而超收则侵害公众的合法财产权。

　　当然，要财政实际收入与预算收入之间没有一点偏差是不可能的，因为预算毕竟是预计，而计划总是赶不上变化。因此，不少学者认为我国财政超预算增收是科学性预见性不强的体现，应该增强预算编制的科学性和预见性。

　　增加预算的科学性无疑是对的，但连续十多年大幅度超预算增收，根本原因是我国预算制度存在着反预算的因子，给政府不受预算约束，无限超收以可乘之机。

　　我国《预算法》强调“足额”征收，对“短收”有严格、明确的禁止性规定，但对“超收”却不置一词。这种不对称的规定，使得预算收入成了政府必须完成的收入任务的最低基线，低于这个基线是违法的，高于这个基线则没有任何过错，甚至多多益善。

　　《预算法》不但对于超收没有任何禁止性的规定，而且对于超收的收入怎么处置，也未置一词。现实情况是，财政超收部分的支出完全由政府自由决定，而且当年花完，只是将支出结果程序性地向人大报告。这样，超收部分完全成为不受人大批准和监督的政府自由支配的私房钱，因为超收太多，以致每到年终政府不得不突击花掉超收的钱。

　　既然财政超预算征收部分成为政府任意支配的收入，那么，理性存在私利的政府在编制预算时，必然会将增幅做低，预留增收的空间，而在征收时则努力多收，以得到更多的预算外收入。这样，超收越多，财政部门的政绩越大，政府可以直接支配的钱也越多。因此我们看到，政府为鼓励多收，常常实行多收奖励，多收提成，把税收当成一种营利事业，不断挖掘潜力，不惜收过头税，提前税，预收税。而对于政府的增收行为，因为缺少预算的民主性，社会公众也无法通过民主程序予以控制。

　　要让财政收入真正做到既不多也不少，必须要让预算的约束硬起来。但这有个前提，就是必须修改《预算法》，明确规定超收违法；而且对于超预算的收入，必须由人大来决定其如何支出。当超收违法，当超收部分不能由政府任意支配的时候，政府就不会那么积极地大幅度地提高财政收入了。