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梁发芾:财政大幅增收违背预算精神

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-08-27 11:40 来源: 中国经营报

  梁发芾

  近日公布的数据说,7月份,全国财政收入9864.1亿元,比去年同月增长26.7%。此前的消息显示,上半年全国财政收入56875.82亿元,比去年同期增长31.2%。而陕西省上半年财政增长更是达到107.2%。

  但如果我们看看年初的预算,则发现年初人大规定的预算收入增幅不过10%左右。这就是说,财政收入的实际增长,远远超出年初的预算法案,像107.2%这样的幅度,超出预算一倍多,预算在实际征收面前已经完全失效了。

  政府财政收入连续十多年超预算,而且超过预算规定的幅度是如此巨大,使预算约束形同虚设,从根本上违背了设立预算制度的初衷和预算的精神。

  我们知道,在英国,从1215年制定的《大宪章》开始,以贵族为代表的力量就力图约束国王的征税权。经过400多年的曲折发展,到了1688年的光荣革命后,议会已经控制了政府的收入权支出权。那么,议会是以什么方式控制政府的收入权支出权呢?这就是通过预算制度。按照英国的传统,在每年的会计年度开始的月份,财政部要向议会的下议院提出年度收支计划。财政部长要在岁入委员会发表财政演说,他要打开一个黑色的Budget(小包),拿出当年度收支计划书,向议会报告。这个神秘的Budget后来就用来表示政府的预算。财政部长的预算内容要经过议会的反复审查,耗时数月。议会通过后的预算法案具有法律效力,政府不能改变,无论收入和支出,都要在预算规定的范围之内。超预算收入和超预算支出都是违法的。

  预算制度设立的初衷可以看出,预算是为了控制政府的收入和支出,短收和超收都会造成政府与公众之间利益的失衡,短收使政府没有足够的资源为公众服务,而超收则侵害公众的合法财产权。

  当然,要财政实际收入与预算收入之间没有一点偏差是不可能的,因为预算毕竟是预计,而计划总是赶不上变化。因此,不少学者认为我国财政超预算增收是科学性预见性不强的体现,应该增强预算编制的科学性和预见性。

  增加预算的科学性无疑是对的,但连续十多年大幅度超预算增收,根本原因是我国预算制度存在着反预算的因子,给政府不受预算约束,无限超收以可乘之机。

  我国《预算法》强调“足额”征收,对“短收”有严格、明确的禁止性规定,但对“超收”却不置一词。这种不对称的规定,使得预算收入成了政府必须完成的收入任务的最低基线,低于这个基线是违法的,高于这个基线则没有任何过错,甚至多多益善。

  《预算法》不但对于超收没有任何禁止性的规定,而且对于超收的收入怎么处置,也未置一词。现实情况是,财政超收部分的支出完全由政府自由决定,而且当年花完,只是将支出结果程序性地向人大报告。这样,超收部分完全成为不受人大批准和监督的政府自由支配的私房钱,因为超收太多,以致每到年终政府不得不突击花掉超收的钱。

  既然财政超预算征收部分成为政府任意支配的收入,那么,理性存在私利的政府在编制预算时,必然会将增幅做低,预留增收的空间,而在征收时则努力多收,以得到更多的预算外收入。这样,超收越多,财政部门的政绩越大,政府可以直接支配的钱也越多。因此我们看到,政府为鼓励多收,常常实行多收奖励,多收提成,把税收当成一种营利事业,不断挖掘潜力,不惜收过头税,提前税,预收税。而对于政府的增收行为,因为缺少预算的民主性,社会公众也无法通过民主程序予以控制。

  要让财政收入真正做到既不多也不少,必须要让预算的约束硬起来。但这有个前提,就是必须修改《预算法》,明确规定超收违法;而且对于超预算的收入,必须由人大来决定其如何支出。当超收违法,当超收部分不能由政府任意支配的时候,政府就不会那么积极地大幅度地提高财政收入了。

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