溢油门背后的理赔困局

　　国家海洋局对康菲石油开具的20万元罚单背后，显露的是中国在海洋污染诉讼、理赔等诸多环节的制度性漏洞。

　　文|本刊记者 朱晓培

　　“康菲石油赔偿责任无法明细，甚至态度傲慢的根源在于，我国海洋立法的漏洞，以及相关政府部门的执法不力。”公众环境研究中心主任马军在渤海蓬莱19-3油田溢油事故发生后，向《能源》杂志记者直言道。

　　渤海溢油事故事发至今已经两个多月了，但除了国家海洋局对其开具的20万元罚单外，作为事件主角的康菲石油一直缄默不语。在其8月19日的道歉声明中，对赔偿事宜仍只字不提。

　　谁有权起诉康菲石油？

　　8月16日，国家海洋局北海分局发布公告公开选聘法律机构代理渤海溢油案，民事赔偿程序即将启动。

　　同一天，律师贾方义向海南省高院、青岛海事法院和天津海事法院发去一份公益诉状。在诉状上，他请求中海油和康菲立即成立一个100亿元的赔偿基金。

　　此外，国内十余家环保机构拟定的起诉状已经初步完成，其中部分诉状已经递交青岛海事法院。而在此之前，已有河北多名渔民以原告身份递交了起诉状，要求康菲石油赔偿相应的损失。

　　局面开始变得越来越戏剧化，众多原告纷纷登场。在这起溢油事故面前，谁才有权起诉康菲石油？

　　“包括渤海溢油事故在内的生态环境索赔问题面临的一个困难就是环境公益民事诉讼法位的缺失。目前，我国还没有相关的立法规定哪些主体可以代表受损的生态环境对肇事方提出诉讼。”淮河污染方面专家，素有“淮河卫士”之称的霍岱珊向《能源》杂志记者说道。

　　在环境公益民事诉讼法缺位的情况下，环境责任诉讼的原告只能依据民事诉讼法限定为“直接利害关系”当事人，也就是因遭受油污而减产受损的渔民。其他公民、法人或其他社会组织，则不能通过普通的民事诉讼程序进入诉讼渠道。

　　我国有关环境公益诉讼的问题，目前还处在学术层面的讨论中。学术界比较集中的看法是希望检察院承担起环境公益诉讼的资格。

　　从现行法律的规定来看，只有地方政府和主管部门拥有起诉康菲石油的权利。2010年颁布的《侵权责任法》规定，企业无论是否在合规情况下排污，只要造成污染事故，都要承担责任。现行《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这意味着，地方政府有权利提起相关的诉讼。

　　污染理赔的“制度性陷阱”

　　尽管2007年颁布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》规定，溢油海洋生态总损失费用为海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费四个部分的总和，由此确定最终索赔额度，但评估损失依然艰难。

　　“你说，一吨海水应该按多少钱算合适？”马军问道，“国际上只有对包括水生动植物在内的渔业损失价值的评估，在国际判例中，也只支持这一部分。因为它们的经济价值可以计算，而对被污染的海水、景观，却没有标准进行评估。”

　　我国目前还没有生态赔偿的相关规定，因此一旦污染发生，很难评估具体的赔偿金额，最后往往是一次性罚款，为长期环境污染买单的，还是政府和当地居民。

　　2002年，马耳他籍油轮“塔斯曼海轮”发生碰撞，导致其所载的205.924吨文莱轻质原油入海，溢油扩散面积从18平方公里至205平方公里波动变化。天津市海洋局向肇事油轮索赔9479.25万元，天津市渔政渔港监督管理处索赔1784.8万元。

　　然而，天津市有关部门耗时7年，花费了600多万元的调查、监测和评估费用和80多万元的诉讼费用，却仅在庭外的调解协议中获赔数百万元的调查费用。不要说生态修复，连天津市花的钱都收不回来。

　　即便索赔进入诉讼阶段，索赔路上仍是障碍重重。

　　此类案件一旦步入诉讼程序，面临的最大困难是在于诉讼举证，需要用量化的数据来支撑它索赔的金额，但这在实际上是非常困难的。

　　由于诉讼的成本高、费时长以及出现的其它难题，在溢油事件发生后，责任主体与当地政府“私了”的情况并不鲜见。例如2010年“7·16”大连原油爆炸泄漏事故，最终出现了“以投资抵赔偿”的结局。

　　在“海洋生态损害赔偿”的法律机制尚未成熟前，民众利益只能在“私了”中被“制度性”忽视。

　　而按照以往的管理模式，在我国，海洋部门负责浮游生物、水质之类的监测，而农业部渔业局负责渔业、水上生物的监测。如果法律支持生态索赔，海洋局会打着渔业资源的旗号，先拿走原本划归农业部渔业局有关渔业资源的索赔，而海洋局与渔业局之间还将需要进行一些协调工作。即使索赔获胜，索赔款项的处置仍是一个难题。

　　立法呼声日盛

　　面对海洋污染立法的诸多漏洞和问题，加强立法的呼声越来越强烈。

　　《海洋环境保护法》是国内唯一能依据的法律法规。但在墨西哥湾漏油事故发生之后，美国司法部门指责BP违犯了《清洁水法》、《石油污染法》以及《濒危物种法》等数部法律，相比之下，我国环境立法的滞后亦清晰显出。

　　“海洋污染的赔付只是中国环保类诉讼困境的一个侧面，问题不仅仅在于赔付标准能否提高，更是一个立法理念的问题。如果不适时引入惩罚性赔偿金制度，仅以受害人实际损失作为赔付标准，是不足以对污染企业形成足够警示的。鉴于我国部门立法的现实，现阶段就海洋污染问题出台更高赔付标准。”长期从事海事海商诉讼研究的赵阳律师向《能源》杂志记者说道。我国的海洋法规定，造成海洋污染的最高罚单不过20万元，这对企业来说根本没有威慑力。

　　我国的法律和行政法规级别的法律，并没有对海洋污染的民事损害赔偿和补偿的详细规定。《海洋环境保护法》对损害赔偿的规定很笼统操作性不强。急需相关司法解释出台。应当尽快出台法律对海洋污染的民事损害赔偿和补偿的补偿依据，海洋生态损害评估，赔偿补偿标准及范围，程序等进行详细规定。

　　今年“两会”期间，全国政协委员、国家海洋局原局长孙志辉就曾提交了“建立海洋生态损害补偿赔偿制度”的提案，建议国家尽快启动建立海洋生态损害补偿赔偿制度的立法程序，对海洋生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序以及补偿赔偿金的使用管理等进行明确界定。

　　长期从事海事海商诉讼研究的上海市汇盛律师事务所律师沈寅麟也建议，根据目前司法解释实践成果，参考船舶油污损害赔偿范围及原则的规定，从清污等预防措施的费用及损失；有形财产损害；因有形财产损害所引起的收入损失；单纯因环境污染造成的收入损失；自然资源在可预见年限内遭受的损害等几个方面，来制定一个处罚或赔偿标准。

　　此外，海上溢油事故对海洋的污染应引入刑事责任，对单位及相关责任人追究刑事责任。不能以行政责任和民事责任代替刑事责任。对于赔偿应当引入惩罚性赔偿制度，提高海洋污染违法者的违法成本。