海关总署江苏摸底 出口加工区已到存废十字路口

　　泛滥的出口加工区

　　王海平

　　8月最后一个星期，江南的暑气尚未退去。

　　此间，海关总署署长于广洲带队一直在江苏调研。这不是于广洲就任后的第一次调研，但却是历届署长调研中时间最长的一次。

　　在江苏调研期间，于广洲未先与江苏省主要领导以及职能厅局交流，而是由北京直下苏州、无锡以及下属县级市、区等地，将南京海关所辖的特殊监管区、出口加工区等统统“摸了个遍”。

　　一位陪同调研的官员对记者说，此行江苏数天时间内，除程序性和礼节性讲话外，无论是面对地方汇报的已取得成绩还是地方期待更高层协调的话题，于广洲“始终没有多余的话”。

　　而本报记者获悉，海关总署此行江苏内容较多，除“把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍”等常规性工作外，其最大的目的在于摸底出口加工贸易区。

　　出口加工贸易，这个伴随改革开放每一步的“两头在外”的经济发展模式，在30多年的发展中曾对中国经济的崛起起到过关键作用，但在近年来成为了中国经济转型中无法回避的一个问题。

　　“当前的出口加工贸易区走到了十字路口，在经济增长结构转型的重任下，有声音认为应该逐步予以取消。”接近海关的一位官员向本报记者表示。

　　江苏是中国第二大贸易大省，向来被视为外贸风向标，而统辖江苏的南京海关则在历史上就开放型经济走向一直颇有创新之处。

　　事实上，随着国家“十二五”规划的实施，我国外贸发展方式转变特别是加工贸易发展走向越加受到社会各方面的关注与重视。

　　本报获悉，建议逐步取消出口加工贸易区的官方声音在2011年全国“两会”期间响起，率先提出这一改革思路的是财政部。其原因在于，此模式带来的税赋正在逐渐减少、对地方经济贡献小、极大消耗了国家资源以及频频攀升的国贸顺差。

　　不过，商务部认为，出口加工区的劳动密集型企业有效解决了中国的庞大就业劳动大军，仍会在今后一段时间内主要支撑中国的经济。

　　知情人士向本报记者表示，两部委就争议已分别向国务院上书各自陈述，而国务院则要求作为执行部门的海关总署给出自己的独立意见。

　　这或许是从商务部副部长升任海关总署署长于广洲此行调研江苏的最大意义所在。而在其调研过程中，一个重要的汇报思路是：在出口加工贸易区的转型升级中，将加工贸易引入海关的特殊监管区集中监管，此举“使得区内加工贸易企业向内销转型，产业链成条理。”

　　此行江苏期间，海关总署调研队伍只有六七人，但分量颇重。除了总署长于广洲亲临外，另有一名副署长以及办公厅、加工贸易及保税监管司等几个核心部门的主要负责人。

　　由于身兼重任，海关总署在苏期间并未做任何表态，“一直是仔细聆听地方汇报”。

　　出口加工贸易区发展至今已有30年，从大力招商引资、门槛比较低的情况下开始。到“十五”期间，学界对这一模式的批评声达到高潮，诸多外贸研究学者均有一个共识：中国的“来料加工”基本上还处于发达国家上个世纪九十年代的水平。

　　“一方面，在产品价值链中，中国出口的产品处于低端，在整个国际生产收益分配格局中所得份额较低；另一方面，外贸思路仍是基于比较优势原理产生的”，南京师范大学国贸系的一位教授向本报表示，推动外贸转型升级是中国当下转型期的重点。

　　人行南京分行的一位处长近日也在一次学术座谈会上向本报记者表示，目前宏观经济管理中一个较高的负担便是过高的贸易顺差和外汇储备。江苏2010年加工贸易项下贸易实现顺差669.2亿美元，增长31.5%，相当于同期总体顺差规模的88.9%。

　　2009年5月江苏的一次省委工作会上，地方官员深切感受到了加工贸易在外部环境不稳定状况下所显现出来的弊端。“外商投资的加工企业订单下降、裁员等都是大幅度的，那种感觉是在玩过山车”，苏州的一位区长在小组讨论会上说。

　　本报获悉，江苏地方在向海关总署汇报时就有人直言：做一套西服卖10000元，我们只拿100元加工费的日子不能再过了。

　　而记者从接近海关的人士处获悉，加工贸易区转型真正的压力则是“泛滥”。自东莞在经济特区设立中国第一个出口加工区开始，国内各地纷纷仿效，特别是地方申请时无门槛。

　　从相关规定看，出口加工区原则上设在经国务院批准的国家级开发区内，且同一开发区内只能设立1个出口加工区，同时要满足加工贸易年进出口总值一般应达到1亿美元以上的条件。

　　但这个门槛在实践中早已被“变通”。

　　海关总署江苏摸底： 出口加工区到了存废“十字路口”

　　“一般省以下政府都可以提出申请，经海关总署会同发改委、商务部、财政部、国土资源部等验收合格后正式运作”，上述人士表示。其中，海关总署是为牵头部门。加工贸易区一般位于各地的经济开发区内，是为“区中区”，且可以设立不止一个，通常作为地方招商引资的优惠性前提条件之一。

　　其原因仍在于政策上的松动：加工贸易年进出口总量超过10亿美元的省份，虽已设有出口加工区，根据加工贸易发展的需要，可经批准增设出口加工区。

　　从面上数字上看，国家目前正式批复的出口加工贸易区约在60个，但全国各地的真实数字到底有多少，无法全面考证。

　　作为招商引资的必备门槛之一，本报记者以企业名义致电中西部部分县区获悉，县级以上政府均表示拥有出口加工贸易区。外资高度发达的苏州，拥有数目多达6个，与上海并列全国第一。在江苏苏北地区，在各类开发区内(承接产业转移或南北合作的园区内)，均设有加工贸易区。

　　有知情人士向本报记者表示，造就出口加工贸易区如雨后春笋般冒进的还有一个更重要的原因，即没有通商口岸的内陆省份，作为必设部门的海关，也因此要有其管辖的“加工贸易区。”

　　对地方财税贡献度低

　　“出口加工贸易区内加工企业享受优惠政策，但对地方财税贡献度不高。”一位地方官员表示。

　　一般而言，在区域内的企业，具有快捷通关、一次申报、一次审单、一次查验以及一系列税收优惠政策，其中又以免税项目居多。

　　如，对生产性的基础设施建设项目所需的机器、设备和建设生产厂房、仓储设施所需的基建物资，予以免税；区内企业生产所需的机器、设备、模具及其维修用零配件，予以免税；区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品，予以免税；国家对区内加工产品不征收增值税；区内企业开展加工贸易业务不实行加工贸易银行保证金台帐制度等。

　　在此条件下，如江苏苏州、无锡等地，在地方政府强有力的引导下，区域内企业高度聚集，产业链逐渐形成规模。

　　“在当前的经济形势下，诸多企业选择外迁，或苏北地区或中西部，这对地方财源的稳定性有一定的影响。”江苏省财政厅一官员对本报表示。

　　但总的来看，不同外贸出口方式税收负担不一致，总体上加工贸易税收政策优于一般贸易税收政策，加工贸易税收政策中，来料加工贸易税收政策优于进料加工贸易，而货物贸易进出口税收政策与服务贸易税收政策相比，前者较为完善具体，后者亟待制定充实。

　　本报获悉，在增值税转型之时，南京海关与江苏财政、国税、地税等诸部门曾多次会商，仍无法全面厘清进出口中的各种税制。

　　“调整进出口税制，要使服务贸易比重逐步上升、加工贸易比重逐步下降和优化，一般贸易结构更加优化。”江苏省国税局人士对本报记者分析。

　　记者了解到，在江苏外贸结构中，外商投资占据主体，并主要集中于制造业，如要调整进出口税制，则必须尽快统一和平衡不同贸易方式的税收政策和税收负担。

　　“可做的便是对加工贸易中的来料加工贸易实行免税，而对进料加工实行免抵退税，造成两种加工贸易方式不同带来的税收负担不同。”

　　实践中，对加工贸易深加工结转业务的国内环节流转税的征免税政策，国家一直未予明确，于是地方上形成了相反的处理办法：征税或免税。改变这一格局，应尽快明确深加工结转的税收政策。

　　“江苏大部分地区实行免税管理，长远看不利于使用国产料件的政策取向，也无益于加工贸易与一般贸易的税收政策和税收负担的平衡，不利于外贸出口结构的转变。”

　　江苏国税局人士指出，为发展国际物流业，我国建立了保税物流区，但出口加工区仍然不许开展物流业，原有保税区仍实行出口货物离境后才退税等政策，不利于服务业发展。

　　江苏样本：

　　推进园区出口企业转做内销

　　本报获悉，国内率先提出加工贸易区转型的是昆山和东莞，而国家赋予的转型试点也恰恰在这两个地方(昆山为苏州下辖县级市)。

　　昆山市商务局的一位人士向本报记者表示，几乎每个礼拜，都会安排一次外县(市、区)的“加工贸易梯度转移项目对接会”。

　　这是转型升级中，苏南等发达地区的加工贸易企业的一种选择。

　　事实上，加工贸易企业最早让地方困惑的因素在于环境。江苏省发改委的一位副主任曾对本报记者表示，集体经济发力后的八十年代，大概用了10年使江苏的水质等级下降了一个梯次，但九十年代外资奔进时，水质再下降一个层次只用了5年。

　　另一个因素则在于，劳动密集型企业虽然解决了大量的就业，但就业人员多为非本土居民。

　　苏州早在2000年前后开始推进对加工贸易企业实行转型升级，而早期的出发点仍在于追求“高成长和高规模。”苏州和无锡的加工贸易企业贡献了江苏90%左右的进出口值。

　　以当前苏州作为全国加工贸易转型试点的政策看，加工贸易企业的转型主要有三：向更高端的制造业转型、向本土化的企业转型、向价值链上游转型。

　　在本次海关总署的调研中，苏州无锡等地引入企业总部、研发中心、结算中心以及物流中心的做法获得了肯定。目前苏州已有外资研发机构近300家，占到江苏的一半以上。

　　不过，考察三部委赋予苏州和东莞促进加工贸易转型升级的政策可以看出，在引导企业转型升级中，予以放权，“尤其是海关与地方政府的积极沟通联系成为了一项定期联席制度。”

　　从江苏与海关总署近期签订的战略协议中可以看出，在推动产业升级中，部委与地方合作，其工作重点逐渐向新兴产业领域转移。

　　南京海关提供的材料显示，“十一五”期间，仅在扶持江苏光伏产业方面，南京海关积极落实国家有关税收政策，对省内光伏项目审批减免税款达到12.04亿元。

　　其中一个重要的内容是，地方政府将加大对海关监管等重点领域的投资，在宏观政策制定之时，将海关作为重要的职能参与部门。

　　可以佐证的是，垂直管理的海关已成为江苏沿海开发中的重要部门，在上述协议中，海关总署表示将支持以连云港为核心，联合南通、盐城共同建设江苏沿海港口群。

　　在出口加工贸易区的转型升级中，南京海关认为，将加工贸易引入特殊监管区集中监管，是重要方法之一，此举“使得区内加工贸易企业向内销转型，产业链成条理。”

　　江苏目前已拥有各类海关特殊监管区域21个，数量居全国之首，占了全国的1/5，实现进出口额占全省总量的50%。而从2011年1-7月的数据看，加工贸易占同期进出口总值的50.1%，所占比重较去年同期减少4.6个百分点。

　　上述接近海关的人士向本报表示，江苏的做法实际上是一种率先整合的概念，即对出口加工区、保税港区、保税区、保税物流园区等以统一监管的模式进行监管，这使得海关的工作有了高度统一性，与地方诸多部门的协调也大为便捷。

　　有知情人士向本报记者表示，随着海关总署在江苏等地密集调研的结束，其或将在全国范围内推动上述做法，“在渐进改革以及各地差异较大的情况下，预计在‘十二五’后半期会逐渐动作，诸多种类繁多的涉及进出口区域会整合形成同一个整体，不再有区别”。

　　事实上，这种统一也为全国的转型奠定了相同的基础。这意味着，今后加工贸易的政策仍会不断调整，但出口加工贸易区的概念或许将不再存在。