贵州省国家税务局副局长张雄谈政府采购制度改革

　　“个体效益必须服从整体效益”

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　　□ 本报记者 周黎洁 实习记者 张静远

　　 “现在，政府采购工作已经成为我们不可缺失的有机组成部分了。”作为贵州省国税系统政府采购改革的亲历者和决策者，贵州省国家税务局副局长张雄肯定地表示，过去5年，政府采购工作对该局核心业务工作产生了积极影响。

　　和“十一五”时期贵州国税系统政府采购工作取得的跨越式发展成效形成鲜明对比的是，记者面前的张雄显得格外低调、谦逊，“多做少说”、“务实求真”是他一贯强调并践行的信条。

　　“推行政府采购，我也有个心理转变过程”

　　贵州国税系统的政府采购工作起步于“十一五”时期。

　　2004年底，张雄开始分管局财务处。有着丰富基层工作经历的他感到，要把依法采购、法治管理的理念扎实贯彻下去，将政府采购工作带上轨道，至少需要3年时间。

　　张雄清晰地记得，在刚刚推行政府采购制度的时候，质疑的声音很多。“我坐在办公室里，一天会接好几个投诉电话质疑这项工作。”不仅如此，在一些公开的场合，张雄也会被当面质问有关政府采购的问题。

　　由于同时扮演着政府采购用户和制度推进者的双重角色，张雄一方面亲身体会着这项新制度带来的新变化，另一方面为推进这项改革寻找着突破口。

　　“和大家一样，我用的东西也要政府采购。以前买一个东西，报上去很快就到了，现在要走政府采购程序，公开招标至少要等20天。对于推行政府采购，我心理上也有一个转变的过程。不过，我的这个转变过程可能要比别人短一些，因为我还要担负起推进这项制度的职责。”张雄说。

　　效率问题，是当时最突出的矛盾集中点。但是经过研究分析，贵州国税没有在效率问题上纠结、打转，“我们觉得归根结底还是思想认识上的问题，是政府采购法治观念转变、依法采购意识提高的问题。因为采购程序是法律规定的。”于是，贵州国税抓住一切机会、创造一切机会宣传政府采购。“我们当时做了决策，要求必须做到程序合法，这是首要前提。如果连采购程序都做不到位，还谈什么推行政府采购制度？”张雄说，“总的思路是，不能把执行规范程序与效率对立起来看问题，先做到规范采购，在规范中实现时间效率、资金使用效率和工作效率的统一。”

　　也许正是由于最初的这种坚定和坚持，他们赢得了将这项制度推行下去的时间和环境。在坚持的过程中，大家对政府采购工作和制度的认识、对采购效率的认识逐渐丰富起来了。

　　张雄深有感触地说：“这个过程，不仅是程序的规范，更重要的是新机制的建立、新的采购习惯的养成。”

　　“把政府采购作为税务工作的有机组成部分”

　　对贵州国税而言，“十一五”时期，是政府采购工作“打基础”的阶段。在依法采购意识提高的同时，他们迅速投入到建立符合贵州国税系统特点的政府采购工作框架中来。

　　 2005年7月，按照国税总局“总局—省局两层工作架构”的要求，贵州国税在局财务处设置专岗、配备专人负责政府采购工作，并由一名副处长专职管理，直接对分管局领导负责。“当时局里的决心很大。”张雄说。经过5年的稳步推进，贵州国税系统政府采购工作已经全部实现统一归口财务部门管理，9个地（州、市）局均有专岗专人负责，一名科级干部兼职管理；96个县局均有兼职人员负责。

　　紧接着，根据国税总局印发的政府采购管理制度，贵州国税结合自身工作实际，制定了多个政府采购专项管理办法。尤其是在坚持“三位一体”运行机制、加强政府采购内控机制建设、探索“两权”运行规律等方面，更是走出了一条符合贵州实际的创新之路。

　　 张雄说：“光说不行，要开展工作。要靠人、靠制度、靠机制确保实实在在地推进这项工作。”2009年8月，在总结多年实践的基础上，贵州国税提出了建立“三级联动内控机制”的构想，并积极付诸实践，最终实现了用1套机制、2项制度，以管人、管事、管流程为关键点的内控管理全覆盖。

　　“这是一个从认识到实践，再将实践上升到制度层面的过程。”张雄说。通过不断总结工作成效，他们越来越深切地体会到政府采购制度的保障功能：不仅仅是高节支率带来的“数字喜悦”，更重要的是规范管理的示范作用和政府采购工作对税务工作的促进作用。

　　“政府采购工作不是国税系统的核心业务，但要将它作为税务工作的有机组成部分去研究、部署。将资金使用安全、党风廉政建设和税务工作联系在一起，政府采购的内控作用就显现出来了。不能为政府采购而政府采购。”由于不懈坚持，政府采购的整体效益已在贵州国税系统显现出来。“仅就个体而言，政府采购可能会带来个体效益方面的损失，但从整体效益来看，这是一项好制度。个体效益应服从整体效益。” 如今，在贵州国税系统，大家已形成自觉执行、自发监督政府采购的氛围。对这项“好制度”，张雄概括为18个字：少花钱、多办事；花了钱、办好事；办了事、不出事。

　　“深化改革，靠人更靠机制”

　　 “十二五”时期，无论是从公共财政管理出发，还是从服务于税收事业发展来看，形势的发展对做好政府采购工作提出了新的更高的要求。如何围绕“服务科学发展共建和谐税收”的新时期税收工作主题，和总局对“十二五”时期国税系统政府采购工作的总体部署，巩固、提高全省政府采购工作，张雄成竹在胸。

　　“总体来讲，我们要在‘深’和‘细’上做文章，要在抓效率、抓内控、抓规范、抓队伍建设方面深耕细作。”张雄说，具体而言，就是要实现采购效率和程序的统一，要通过抓采购效率来提升其他业务工作；要在内控机制建立的基础上，不断补充和完善，通过制度加以保障；要实现从计划安排到资金支付整个链条上每一个环节、环节和环节之间的规范管理；要围绕“人才兴税”战略，培养政府采购领军人才。

　　事业兴衰，关键在人。在张雄看来，人是非常关键的因素，但是深化改革，靠人更要靠机制。他们已经为培养政府采购领军人才的目标规划了一整套实施方案，同时也不放松机制建设。

　　张雄说：“机制是一种保障。‘十一五’时期我们已经打下了扎实的基础，大线条的内控机制建立起来了，还需要完善细节，比如在成效评估上，我们还需要建立评估体系等。”

　　走过艰难的起步阶段，站在“十二五”的新起点上，贵州国税务实的作风、坚定的信念告诉我们，他们已经为迎接新的挑战做好了准备。

　　政府采购预算编制是否越细越好

　　 政府采购预算编制是不是越细越好？在全国各地谋划下一年度预算编制工作之时，这一问题让部分政府采购部门倍感纠结。

　　许多地方的政府采购预算编制工作要求中，都带有这样的字眼：进一步细化预算编制。这种规定无疑体现了财政科学化、精细化管理的要求。但政府采购预算究竟编到什么程度，才能称得上是“细化”？是细化到最末的品目，还是粗略为款、项即可？对此，参加政府采购预算管理与执行经验交流研讨会的代表们给出了不同的观点。

　　观点一：应编细编实

　　“作为细化部门预算的重要内容，政府采购预算编制必然要顺应部门预算精细化改革的要求。”参与研讨会的某市政府采购处有关负责人认为，在实际工作中，粗编、漏编、滥编政府采购预算的行为大量存在，这要求必须从编实、编细的角度加大预算编制环节的管理。

　　而实践中，一些在细化政府采购预算管理方面采取了“强硬”措施的地方，的确取得了预想的效果。河南省焦作市财政局政府采购管理办公室主任温红霞对记者表示：“从我市对预算编制实行严格要求措施的这几年看，预算编制细化到品目已经逐步引起了预算单位对预算编制的重视。它的意义并不止于预算编制本身，更重要的是对于让预算单位建立起‘规范财政’观念具有更深远的意义。”

　　观点二：着眼效率 粗编即可

　　“将采购预算编实编细，能明确每一个采购项目的支出，会从源头保证政府采购的公开化、透明化。但是究竟要细化到什么程度，还要考虑工作的复杂程度、采购人的接受能力以及后期预算执行中的实际效果。”江苏省财政厅政府采购管理处处长吴小明表示，该省在制定下一年度进一步加强预算管理和执行的意见方案时，对采购预算的编制是否细化至最末级品目进行了讨论，而最终的方案仍有待于通过进一步的讨论研究确定。

　　“粗编便于预算单位操作，可以调动其积极性，使他们尽可能将真实需求都编入预算，这样在预算编制之初可以做大政府采购‘蛋糕’。”重庆市财政局政府采购处副处长张云帆的观点代表了一部分人的心声。据张云帆介绍，重庆市在采购预算实际编制过程中，允许预算单位只将预算编制到款项，在预算单位的所有需求进入政府采购“笼子”之后，在后期逐步进行纵深规范。这种做法不失为一种兼顾效率和效益的方法。

　　记者也了解到，实践中确实有许多预算单位并不明确具体采购事项，但又被要求精细编制采购预算，从而放弃了编制预算，因此导致实际采购需求游离于预算之外。

　　黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任赵谦也表示：“精细化的预算编制固然是我们追求的目标，但预算编报的实际功效和可操作性，也就是预算的科学性更为重要。”据记者了解，该省省本级政府采购预算项目主要以类、款为主，只对部分品目细化分类；采购预算约束以类、款额度控制为主，具体需求留待申报政府采购计划阶段去细化、完善。

　　中央财经大学政府采购管理学院教授徐焕东认为，从自身特性来讲，采购预算和资金预算是有很大区别的。许多未知的需求难以预估，这是人所共知的。采购预算面对的正是这许多无法预估的未知需求，在这种情形下，不仅要求编制预算，还要求编制时细化到品目，可能会导致采购需求不断变动，无端增加许多“追加预算”和“调整预算”的工作量，这既是对工作人员精力的浪费，又增加了时间成本。对此，徐焕东提出，应根据采购预算区别于资金预算的特性，建立政府采购框架预算。

　　政府采购部门该不该介入采购预算编制

　　 同属财政支出管理的“三驾马车”之一，政府采购和部门预算的配套衔接、同步推进，被视为推进政府采购制度改革的关键点之一。然而，在二者最直接的衔接点——政府采购预算编制环节，却存在一个实践中绕不开的问题，即政府采购监管处室在政府采购编制环节中该扮演怎样的角色。那么参会代表们是如何看待这一问题的呢？

　　观点一：不必越殂代疱

　　“政府采购部门不可能对每个预算单位的需求都了解，采购预算虽与政府采购相关，但若让我们介入采购预算编制或监督实在力不从心。”山东省烟台市政府采购管理办公室副主任许奎山表达了自己的观点。

　　据许奎山介绍，烟台市财政局每年都从各业务科室抽调业务骨干，组成部门预算编制小组，按照《预算法》的要求，集中开展部门预算编制工作。对于编制过程中各预算单位提报的金额较大、技术复杂的政府采购项目，政府采购监督管理部门会接受各业务科室的委托，搭建技术论证平台，对项目需求合理性、规模档次及所需资金进行全面系统地论证，论证结果经预算编制小组审核后作为部门预算编制的重要依据。

　　“政府采购部门介入采购预算编制环节，至少要考虑以下几方面的影响：一是会不会造成财政部内部处（科）室之间的重新调整与协调。二是政府采购部门是否有介入必备的人员力量和相关能力。三是会不会增加政府采购部门的后期管理和执行风险。”某省财政厅政府采购管理处有关负责人向记者表达了这种担忧。

　　某市财政局政府采购管理办公室有关负责人也表示：“财政系统各处室间应协同合作而不是大包大揽。对于预算编制我们并不专业，但可把自己精专的部分发挥好，与预算部门做好配合，形成1+1>2的良性互动。”

　　观点二：应积极介入

　　尽管政府采购业界存在着不同的观点，但实践中已有部分地区的政府采购部门通过预算复审的方式，参与到了政府采购预算编制环节中。

　　比如徐州市规定，预算单位在编制部门预算“二上”阶段，对专项经费和项目支出进行细化，将每个项目都分为政府采购指标与非政府采购指标两部分，其中，政府采购指标按照集中采购目录规定的采购项目分项填列，形成完整的政府采购预算。政府采购预算在业务处室审核后，提交政府采购处进行集中审核。

　　对于政府采购部门的积极介入，部分代表持肯定态度。河南省焦作市财政局政府采购管理办公室主任温红霞明确表示：“介入采购预算编制对尽可能扩大采购规模很有意义。”

　　 河南省财政厅政府采购监督管理处有关负责人也表示：“积极介入采购预算的编制，首先能明确各个项目的资金来源，对下一步是否纳入政府采购做到心中有数；其次，在明确资金来源后，可以把属于财政支出的一切项目纳入政府采购规模，扩大政府采购统计口径，实现另一种意义上的应采尽采。” （文字采写 贾璐）