强大部门利益的又一明证——四评《征信管理条例》

魏延

　　核心提示：专门研究制定征信管理的法规，本来是一个按照同一行业统一监管的客观要求、打破部门利益的好机会。

　　一、条例不规范信用评级业务是令人十分奇怪和可惜的

　　《征信管理条例》时隔近两年的两次征求意见稿（以下简称一稿、修改稿），章节上最大的变化，是修改稿删除了信用评级的整章内容。从其删除的内容和中国信用评级业及其管理的现状看，是十分可惜的。

　　首先，从征信的概念（不论是一稿，还是修改稿的定义）出发，征信业都是应该包括信用评级活动的。征信最通俗的理解，就是收集信息主体（一般是企业和个人）的有关信用信息，以在一定程度上揭示其信用风险状况的活动。按照信息数据采集量、采集方式以及服务内容和方式的特点差别，把征信活动划分为信用评级、信用调查和基础征信（信用报告）三类，也是征信业最流行的分类。其中，信用评级虽然以收集信息量最大和需要专家队伍进行分析为特点，但与信用调查和基础征信业务比较，在收集信用信息和揭示信用风险上的共性是很明显的。

　　其次，信用评级是三类征信业务中处于最高层次，在资本市场话语权极大，直接影响广大投资者的决策和企业融资成本。因此，信用评级也是征信业中最值得和需要规范的。人们在反思美国次贷危机引发的金融危机中，对标普、穆迪、惠誉三大世界评级机构多有诟病。我国也急需把从金融危机中汲取的、有共识的教训和认识，总结到相应法规中，规范国际评级机构在我国的活动，引导、促进评级业务的健康发展。

　　第三，我国国内信用评级业还很分散、弱小和欠发达，一个重要原因是对信用评级业务的监管仍然处在“九龙治水”的状态。由于多个部门分割监管金融市场及其评级业务，门槛、规则均不统一，也很难研究出台支持国内评级机构发展壮大的政策。因此，专门研究制定征信管理的法规，本来是一个按照同一行业统一监管的客观要求、打破部门利益，解决此一长期受诟病问题的好机会。然而，中国特色强大的部门权力利益，加上软弱缺位的协调决策机制，使得一稿试图从统一基本规矩开始的进步认识，例如关于在评级业务中建立防范利益冲突机制的原则要求等，終究不过在一稿中昙花一现。

　　无论如何，信用评级是征信业中最需要管理规范的部分。条例起草部门在发布第一次征求意见稿的通知中曾指出：“考虑到信用报告、信用评分和信用评级之间存在着密切的联系，以及对征信业进行统一监管的需求，征求意见稿将征信业务定义为包含信用报告、信用评分和信用评级，将信用报告业务、信用评分业务和信用评级业务等都纳入管理的范围。”修改稿完全删除了信用评级一章，使得这个专门讲征信管理的条例不能规范信用评级业务。对这个无论从理论还是实践看，都令人难以理解的变化，立法者只是在“关于《征信管理条例（第二次征求意见稿）》的说明”（以下简称“说明”）解释道：“根据多方面的意见，考虑到信用评级业务与一般征信活动有较大区别，需另作专门规定，修改稿删去了本条例适用于信用评级活动的规定。”这是难以令人信服的。“另作专门规定”不过是空头支票。我们不能不说，这很令人费解和遗憾，我们为这本该有的一章内容被删去而深深惋惜；这使得出该条例的意义大打折扣。

　　二、监管一定需要行政许可吗？

　　从2003年主管部门最初起草上报国务院的《征信管理条例》（代拟稿），到条例起草部门公布的两个征求意见稿，内容变化较大，但有一点是坚持未变的，那就是要新设行政许可，对征信机构（修改稿退缩为从事个人征信业务的征信机构）进行工商登记前的行政审批。看来，这是条例的核心内容之一，似必须要有的。

　　但是，在我国政府行政权力过多、过大从而责任也过大，且自2004年7月1日实施《行政许可法》以来严控新设行政许可的背景下，我们应该可以问一句：条例拟设的行政许可审批项目是必要的吗？依据充分吗？

　　1、就目前规范的范围而言，条例似没有必要新设行政许可审批项目

　　修改稿的起草“说明”已经明确：本条例不适用于信用评级活动。并且，条例修改稿对企业征信业务仅实行有限必要的备案管理。因此，条例修改稿规范的范围是非常窄的，即仅以严格规范个人征信业务为重点。但是，需要严格规范个人征信业务，是否就必须要对个人征信机构进行行政审批及高管资格认定呢？

　　目前，我国个人征信业的现状，大体上可分为两类：一是信用调查咨询公司所从事的个人信用调查活动；二是基础征信机构所从事的个人信用报告业务。

　　在前一类为商业银行和其他授信机构服务的信用调查咨询公司中，有一部分为数不多、规模较小的公司涉及了个人信用调查业务，由于业务地域范围和规模较小，也没有暴露出什么突出矛盾，看不出有多少充分的理由需要对设立这类公司进行行政前置审批。如果一定要对这类调查咨询类信息中介公司搞行政审批，除了提供腐败的机会、增加它们的运行成本以外，也看不出对规范其业务和提高业务水平有多大的帮助。立法的初衷似乎也不是冲着这类公司来的。

　　而从事个人信用报告业务的基础征信机构就更少了，除了中国人民银行征信中心，勉强可算的还有上海资信有限公司和深圳市鹏元资信评估公司。前者是中编办批准设立的人民银行直属事业单位；后两公司受前者业务扩大的影响，个人信用报告业务已经萎缩。显然，对这有限的几个从事个人信用报告业务的基础征信机构设立行政许可已没有必要。难道，立法的初衷是要通过行政许可，鼓励具备条件的投资人再来申请设立几个个人基础征信机构与征信中心竞争、从而把后者推向市场吗？这似乎又与条例草案把征信中心定位为“国家设立的金融信用信息基础数据库”的立法用意相矛盾。真正的用意如何，我们不得而知。

　　此外，随便指出一句，对上述两类从事个人征信业务的征信机构的设立规定同样的门槛条件，比如5000万元的注册资本金要求，也是不合适的。

　　2、监管一定需要行政许可吗？

　　以上只是我们的分析。我们来看看在“说明”中的一段有关设立前置审批的解释：本条例“以严格规范个人征信业务为重点，……充分考虑个人在社会上的相对弱势地位，加强对个人信息的保护，防止侵犯个人隐私。在我国尚无专门的个人信息保护立法的情况下，征信管理立法对个人信息应当重在保护，严格规范个人信用信息的采集、提供和使用。为此，修改稿以对个人征信业务的规制和监管为主要内容，对从事个人征信业务的征信机构的设立条件和前置审批，对个人信息的采集、保存、对外提供和使用的规则，以及对个人信息主体的知情同意权，异议权，侵害信息主体权利的法律责任等，都作出了比较严格的规定，以保护个人合法权益不受侵害，回应社会对此问题的高度关切。”

　　对上述“说明”中关于个人弱势地位和个人信息保护现状的分析，并由此确立“征信管理立法对个人信息应当重在保护”的指导思想，笔者是完全赞同的。除了对其中的一句“对从事个人征信业务的征信机构的设立条件和前置审批”不敢苟同以外，这段说明的立意和逻辑是站得住的。

　　为什么强调重在保护对个人信息、明确以对个人征信业务的规制和监管为主要内容，就一定要对从事个人征信业务的征信机构设立条件和前置审批呢？

　　事实上，自《行政许可法》颁布实施以来，我国的立法理念已经取得了很大进步，设立行政许可已经不再是严格管理的必要条件。例如，国务院最近颁布的《电力安全事故应急处置和调查处理条例》和《个体工商户条例》均未新设任何行政许可项目。可见，是否设行政许可与履行好行政监督管理职责，并没有必然的联系。相反，行政管理部门把过多的精力放在事先行政审批上，势必要影响事中、事后监管和业务规范的落实工作。征信就是一个更是适合按照法律规范，实行事中事后监管的新兴行业。除了信用评级业以外，对其他征信业务设立前置性行政许可，是没有必要和充足依据的。在就“减少政府对经济的干预，减少政府审批权”形成了高度社会共识的背景下，修改稿拟新设一个理由很不充分的行政许可，实在是不明智的。

　　征信服务于授信机构和信用活动，征信系统是一项重要的金融基础设施，这使得人们在研究征信制度时，可能不自觉地以建立在审慎原则基础上的金融监管制度为参照系。不知道这是不是影响立法者要为征信管理设立行政许可、也要搞任职资格认定的一个因素。殊不知，征信与金融虽有密切联系，但却是两类性质截然不同的中介机构。金融是资金中介，而征信是信息中介，并且主要是微观主体（企业和个人）的一类信息（信用信息）的中介。虽然个人信息权益也要保护，但显然不需要提到像金融监管那样的高度，投入那么多的监管资源。

　　实际上，实践中已经遵循、条例草案更加明确的信息采集和使用都需要经过个人事先授权的原则，已经是世界上最为严厉、有效的防止信息被滥用、保护个人信息权益的机制。我们相信，在这样的机制下，加上有法规明确的业务规范、相关法律责任和监管职责，我们的监管机构一定能够建立起管理权威，履行好监管职责，一定能够既监督维护好个人的合法信息权益，又能促进中国特色征信业和谐、可持续地发展壮大。

　　三、“金融信用信息基础数据库”概念的重大缺陷

　　在2007、2008年间，曾经传出过《信贷征信管理条例》名称的正式动议。我们不知负责起草部门主要是出于什么考虑，最后没有采纳这个名称，但反对该名称的一条重要理由是广为人知的，即：提出“信贷征信”的概念，实际上是对主张信用信息部门“条条”分割的妥协，是不符合征信的客观要求的。

　　现在，时隔几年，修改稿又提出了一个新的概念，即“金融信用信息基础数据库”，简言之就是“金融征信”。但实际上这一章的主要内容，是在讲该数据库应该如何接收、信贷机构应该如何报送信贷信息。显然，这是当年“信贷征信”概念的翻版，仍是部门利益意见妥协的产物。可见，中国特色的部门条块利益和思维的力量是多么的强大。遗憾的是，这种并不利于行业的发展。

　　“征信”有一个很通俗的解释，就是把一个个的消费者或一个个的企业法人，在各行、各业、各地做信用交易的记录，整合到同一个人或企业的名下，形成一个个个人或企业的信用信息报告或账户，以供需要了解其信用状况的机构或个人（主要是授信人）查询。由此可以得出，征信业的一个客观要求或规律，就是反对信息的条条或块块分割。如果一定要“画地为牢”、搞信息的条块分割，其结果只会降低征信服务的效率，使征信系统建设多走弯路，加大整个经济的运行成本。立法要按照征信业的客观要求，促进征信业的发展，就需要明确反对、而不是制造信息的条块分割。

　　我们知道，中国人民银行征信中心建设、运行和管理的企业和个人征信系统（又称“信用信息基础数据库”），目前已经在我国征信市场发挥着骨干作用。该系统，是根据我国银行信用是社会信用的主体的实际，从采集信贷信用信息起步建立起来的。但是，这并不意味着该系统会止步于信贷信息。因为，市场、用户和征信的客观要求，会推动该系统在条件具备的时候去采集其他非银行信贷信息，只要它们有助于反映信息主体的信用状况。实际上，该系统已经尝试采集了一些来自其他部门的非银行信息，如法院判决及执法、社保、环保、电信等的信息，虽然目前这些信息的采集量还很小。

　　我们不能完全明白，立法者把中国人民银行征信中心定位为“金融信用信息基础数据库”的主要目的是什么？但从修改稿专门一章的内容及起草“说明”可以探得一、二。“说明”写道：“修改稿还对由中国人民银行设立的中国人民银行征信中心作为国家金融信用信息基础数据库的性质、功能作用、业务范围、适用规则等作了专章规定，既充分发挥其应有作用，又合理界定其业务范围，防止抑制征信市场竞争，影响征信行业的整体发展。”而该数据库的业务范围，第二十八条做出了明确规定：

　　“金融信用信息基础数据库接收从事信贷业务的金融机构按规定报送的信贷信息。

　　金融信用信息基础数据库依照本条例为从事信贷业务的机构、信息主体和取得信息主体本人书面授权的信息使用者提供查询服务。”

　　这样看来，这一章的立法用意似乎也清楚了，就是想把征信中心的业务限制在“接收信贷信息”和“为从事信贷业务的机构及信息主题提供查询服务”上，目的是“防止抑制征信市场竞争，影响征信行业的整体发展。”由此，征信中心今后采集非银行信息或发展增值业务，可能要成问题了。但是，修改稿在此欲言还休，对征信中心的业务发展也并没有作出硬性的限制和或禁止，也即网开一面，留有了余地。可能是有所顾忌，顾忌主观限制一个专业机构业务的发展，毕竟依据并不充分。但无论如何，业界评价，把全国统一的企业个人征信系统，欲从“信用信息基础数据库”的定位，改变为“金融信用信息基础数据库”，妥协、退步的意味是很明显的。

　　实际上，国际征信市场上从来就没有“信贷征信”、“金融征信”或“商业征信”之类的说法。我们知道，有关部门正在提倡抓行业信用或行业诚信建设，但这绝不应理解为要搞行业征信。“行业信用”与“行业征信”，一字之差，是有本质区别的。如果抓行业信用建设，变成搞行业征信，那只能说是中国的悲哀。

　　最后，还是应该指出，鉴于“金融”与“信用”存在较大的重叠、替代关系，把这两个词放在一块，有同义反复的别扭，以前似乎很少有人这样用过。

　　四、征信立法的三点建议

　　前面，我们指出修改稿的三个缺陷。如果，立法者能基本接受，则我们相信，要么继续做重大修改，要么就得重新思考征信立法的思路。

　　客观地说，修改稿也不是没有一些亮点或进步。比如，相对于一稿，修改稿没再坚持对企业信息的采集和使用做过多的限制，只是要对从事企业征信业务的机构实行备案管理，只要求不得侵犯国家秘密和商业秘密。即对企业征信遵循从宽的管理理念，应该是修改稿的一个亮点。

　　又如，相对于《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（中国人民银行令〔2005〕第3号），修改稿第十六条对征信机构保存个人不良信息的期限作出了5年的明确规定，是个贡献。

　　再如，修改稿第二十六条规定“信息主体认为征信机构或者信息提供者、信息使用者侵害其合法权益的，可以向征信业监督管理部门投诉。” 相对于上述3号令让征信管理部门直接参与消费者信用报告异议的受理（实际上做不到），这也是个进步。

　　但这些有限的亮点和进步的意义，笔者以为，是主管部门的规章就可以做到的，远不足以支撑起一部国务院的条例。

　　立法当局是否应该重新思考征信立法的思路，另辟蹊径？为此，我们有三条建议：一、制定《个人信息权益保护条例》；二、制定《中国人民银行征信中心章程》或《中国征信中心条例》；三、制定《信用评级管理条例》

　　仅仅在几年前，对我国征信业的主要矛盾是在促进征信业的发展方面，业界及官方是有高度共识的。因为，几年前我国征信业的欠发达，特别是涉及消费者权益较多的个人基础征信业还几乎是空白。当时，保护信息主体权益，显然还不是征信业矛盾的主要方面。几年的实践过去了，以全国统一的企业和个人征信系统的建成运行、前述人民银行3号令的发布实施和大公国际开始发布国家主权评级等为标志性事件，我国征信业特别是基础征信业有了长足发展。但是，征信业的主要矛盾是否就改变了呢？显然还没有。因为，大量信用缺失、对信用的制度约束软弱的状况，还远没有实现根本好转，也很难在短时期内实现根本好转。而且，我国个人征信系统的建设，从一开始就认识到保护个人信息权益的重要意义，人行3号令就针对个人信息权益的保护，要求征信中心和商业银行建立起较为完善的规范和救助制度，以保障个人的对自身信息的知情权、授权采集、异议权和更正权等。实际上，从这几年个人征信的实践看，这个新兴行业与众多的其他行业相比，应该是对个人信息权益保护较好的。而很多其他行业，只要消费者的身份信息一经提供出去，不久会被迫收到大量的广告信息。因此，如能制定一部《个人信息权益保护条例》，显然会比现在起草的《征信管理条例》要有意义和有的放矢的多。

　　毋庸讳言，人民银行设立的征信中心今后如何发展，已经我国现阶段征信立法的一个焦点问题。因此，如果在如何管理信用评级业短期内难以达成共识的背景下，不如好好地为实际上已经在我国基础征信市场发挥骨干作用的征信中心，建立必要的业务规范，以促进其健康、可持续发展。这可以有两个选择：一个是由征信监管部门人民银行制定一个《中国人民银行征信中心章程》，用行长令发布，作为一个部门规章。这应该是比较容易做到的。另一个选择是，按照一稿的思路，将中国人民银行征信中心更名为更为超脱的“中国征信中心”，由国务院为其专门制定《中国征信中心条例》，这也不是不可以的。这可能更有利于把征信中心培育成一个有中国特色的世界一流征信专业机构。这样做的成熟时机，是需要有一个共识和认识一个规律的基础。一个共识就是，征信业的发展是一个打破信息的条块分隔的必然过程。一个规律则，已经为中外征信业的实践所证明的，即：基础征信业不论走市场机制为主的发展道路，还是走一开始以政府行政主导、随后主要依赖市场机制的道路，形成相对集中统一的发展模式，是其高效、集约和可持续的发展道路。

　　在我国制定专门的征信法规，其实首先应该考虑规范信用评级业，主要理由已在一评中阐述，不再赘述。鉴于国务院已经明确人民银行的征信管理职能，此法规可由人民银行协助法制办牵头起草。当然，实行统一监管当然是应解决的重点问题之一，这就需要有人出面协调、解决好部门利益矛盾。在不同的金融市场，都要用到信用评级专业服务，难道就应该任由分割金融市场的主管部门都来分别管理信用评级活动吗？这就像各行业各部门都要用到IT、法律、会计等服务一样，难道各部门都来管理这些服务吗？道理再常识不过了。这样由部门利益造成的奇怪现象，也只有在中国这样的大国才可能出现。可见，在我国提高行政管理的集约化和效率，降低经济运行成本还有很长的路要走。