追溯美国国债之谜

　　介绍美国联邦债务形成发展史

　　Cause and effect of American debt

　　■　戴维来

　　美国220多年的经济史表明：当情况变糟的时候，美国会借债。美国就是一个通过建立复杂的金融体系、熟练运用金融战略以达到自身目的的金融帝国

　　正当人们为走出金融危机阴影苦无对策之际，悬而未决、愈演愈烈的美国债务危机又让全世界绷紧了神经。虽然美国债务上限谈判的“闹剧”暂告一段落，但美国主权信用评级旋遭降级，恰如在原本并不平静的水面上投入一颗炸弹，卷起几多波澜。当前，危险仍未解除，世界经济复苏的道路仍然曲折，美国依然在债务的困境中徘徊，国债危机走向变得扑朔迷离，何日能有出路？短期内仍不得而知。而对于美国第一大债主的中国来说，无疑是最为牵肠挂肚和忧心忡忡的，当我们激烈争辩美国经常账户逆差、美元汇率、全球失衡、美元霸权、国际货币体系改革等关乎国之大事时，谴责、抱怨、无奈都无济于事，只有透彻分析美国的“国债之谜”，了解其来龙去脉，我们才能保持更清醒的认识，作出更准确的判断，真正有效地保障自身的权益。

　　美国生于债务

　　一部美国通史，就是国债产生、发展的成长历史。国债是什么呢？它是美国联邦政府的债务，主要由两个部分构成：一是公众账户产生的债务，二是联邦政府账户产生的债务。毫不夸张地说，美国国债是整个西方金融业数百年发展的产物，是200多年来美国崛起兴盛的成功秘诀之一。美国债务问题由来已久，通过追溯历史发现，总是与战争及经济危机密切相关。战争需要大规模的财政支出，而巨额的财政赤字还需要发行国债来弥补空缺，正可谓债因战起、战由债成、国以债兴。国债对美国的意义如此巨大，正如美国经济史学家约翰·戈登所描述的：“18世纪70年代，国债帮助我们赢得独立。18世纪80年代～19世纪60年代，国债为美利坚赢得最高的信用评级，欧洲资金得以滚滚流入美国，协助美国经济快速成长。19世纪60年代，我们凭借国债拯救合众国。20世纪30年代，我们凭借国债拯救美国经济。20世纪40年代，我们凭借国债拯救全世界。毫无疑问，汉密尔顿完全正确，美国国债不仅是美利坚无与伦比的福音，而且是全人类无与伦比的福音。”

　　独立战争时期，美国需要及时解决维系战争的巨额开支问题，却没有必要的财政预算和稳固的财政来源，因为当时大陆会议无法通过征税取得收入，结果节流不成，开源也无方，财政问题始终是困扰独立战争的最头疼问题之一。怎么解决呢？一方面，由大陆会议批准发行“大陆币”，但是贬值很快，难以持久；另一方面，向法国、荷兰等国贷款，比如法国借给美国600万法国金币，美国即以此为担保，大陆会议和各州于是设立贷款证券、战争债券，以填补战争开销，从而奠定了战争胜利的金融基础。1783年9月3日，《巴黎条约》确认了美国的独立地位，就这样靠举债存活下来。美国脱胎于大英帝国以后，7500多万美元的巨额债务问题令新生的联邦政府面临巨大的财政亏空，陷入债台高筑、财政危机的险境。18世纪80年代初期，美国建立了由罗伯特·莫里斯任财务总监的财政机构，开启了向总统报告年度财政情况的先河，据当时报告，1783年美国国债的额度是4300万美元。1788年第一次总统大选，华盛顿为总统，翌年联邦政府开始运作，根据宪法设立财政部。在当时那样恶劣的财政状况下，财政部工作的艰难是可想而知的，国库空空、战债累累、信用濒临崩溃……这个新生国家必须想法筹到资金偿还债务，因为新宪法规定联邦政府有责任归还各州的战争贷款，而筹钱的一个快速办法就是借款，但是没人愿意把钱借给联邦政府。

　　汉密尔顿力挽狂澜

　　上帝再一次恩惠了美利坚，将金融天才赐予了美国，开国元勋、“美国金融之父”亚历山大·汉密尔顿临危受命，担任首任财政部长，发动金融革命，奠定了美国金融体系的基础。担任财政部长期间，他对于美国国债制度的建立发展起到了重要作用，扮演了极为重要的角色。历史充分证明汉密尔顿的远见卓识，以汉密尔顿为代表的联邦党人是坚定工商业立国者，主张经济发展关键在于资源的动员与配置。此前，根据邦联条例，美国政府有借款权，但没有征税权。这是一种鸡肋的条款，联邦收入每况愈下，美国政府即将日薄西山。汉密尔顿早先就指出这一体制上的弊端，他呼吁必须废除制约中央政府财政权力的邦联条例，通过使联邦政府能够提高税收和偿债的新宪法。1787年联邦宪法通过，宪法第一条第八款指出，国会有权“规定并征收税金……用以偿付美国国债”，确定了联邦政府的收税权。

　　汉密尔顿下车伊始，首要任务就是解决这些巨额国债，当务之急是整顿混乱的债务市场，重构国家信用体系，建立财政金融制度，稳固美国的金融基础。1790年1月，汉密尔顿向国会提交《关于公共信用的第一份报告》，他说：“一个国家的信用必须是一个完美的整体。各个部分之间必须有着最精巧的配合和协调，就像一棵枝繁叶茂的参天大树一样，一根树枝受到伤害，整棵大树就将衰败、枯萎和腐烂。”在他看来，借债是发展经济和工商业有力的举措，而经营好国债并按时偿还本息是提升美国信用、赢得国际尊重的关键，他承诺、偿还旧国债并发行新国债来恢复业已动摇的公共信用，要求按面值100%兑现在1788年宪法通过之前发行的所有公债，包括联邦与地方政府发行的各种战争债、独立战争中军队签署的各类借条，所有债务由联邦政府全额承担，为此发行了三支新债券。汉密尔顿力排麦迪逊、杰弗逊等人的反对，以偿还本金与利息的方式，向公众和各州购回6500万美元的债券。在第一份报告之后，汉密尔顿又陆续提交了几份重要报告，所有这些报告融合在一起，体现了统一的国债市场、合众国第一银行、统一的铸币体系、税收体系和金融贸易政策的宏伟思想，其核心内容是采取综合性的多种措施巩固和提高公共信用。1790～1794年，美国从荷兰借了数百万美元用以偿还战争所欠法国、西班牙等国的1170万美元的贷款。

　　经过汉密尔顿的呕心沥血、励精图治，联邦债务状况明显改观，截止1792年，联邦债务利率首度缓慢下行到6%，继而达到5.25%，然后又达到4.25%。到1794年，欧洲投资者就给美国国债和整个金融市场以最高信用评级。到1797年，美国证券的风险溢价甚至曾一度低于英国证券。个人和企业以国债抵押融资，银行以国债为储备扩张信用，外国投资者将美国国债视为安全有益的投资产品，欧洲资金源源不断流入美国，美国国债市场和金融体系就这样开始建立并逐步强大起来，推动了经济快速增长，美国因此享受了多年预算盈余的美好时光，1796～1811年间，美国只有两年财政是赤字的，1835年安德鲁·杰克逊总统时期还清了全部国债。汉密尔顿对美国贡献巨大、功勋卓著，影响后世，10美元纸币正面就是汉密尔顿的头像。

　　南北战争——国债扩展的起点

　　美国国债的发行初衷是为了解决战争欠债和财政亏空问题，而其后的历史也充分证明，国债成为战争的支撑和推动力量。1812～1814年对英国战争的胜利，主要依靠了成功的国债系统筹措了大量资金，保证了军费开支，从1812年1月～1815年9月，整个债务由4520万美元上升至1.19亿美元，增长了近两倍。1846年美国爆发对墨西哥战争，吞并德克萨斯和加利福尼亚，战争花费高达6400万美元。为此，国会授权增发特别国债以弥补战争开支，并由此形成了储蓄债券计划的基础，至1849年美国国债额度在6310万美元的高位运行。

　　美国国债第一次急剧增长主要是在内战时期，战争的直接开支高达52亿美元，必须进行债务融资。国债在1860年为6500万美元，1863年已超过10亿美元，战争结束后更是飙升到27.56亿美元，是1860年的43倍。战争胶着期间，1862年林肯总统说服国会出台《法定货币法案》，授权财政部发行1.5亿美元无利息的“绿背”(Greenbacks)以及出售5亿美元的债券，是以美国政府的全部信用和美国人的忠诚来支持的，这在当时是巨大的数额。在当时的财政部长萨蒙·蔡斯大力主导下，1863年国会通过《国家银行法》，规定纽约第一国民银行和后来的纽约市大通国民银行，被赋予了联邦银行的地位，指定纽约等全国性银行业中心为“储备城市”，地区性银行以存款和纸币的形式留存一部分准备金于纽约中央储备部，为国债发行注入强有力的信用基础。正如林肯总统所说：“政府应该创造、发行和流通所有的货币和信贷，这些货币和信贷将用来满足政府有能力的支出和消费者有能力的购买。”但是，整个战争期间美国脱离了金本位制，不过后来逐步恢复。

　　内战后，美国国债规模逐年缩小，金融债券市场管理有序，到19世纪末20世纪初，美国还清了内战期间的国债。尽管刚刚经历了美西战争，但是1899年包括中期国库券在内的国债规模控制在19亿美元以内，这占当时GDP的10%左右，处于安全状态。

　　大战催生了国债改革

　　可是好景不长，1907年美国爆发了金融危机，这次危机促使人们反思建立美国中央银行的必要性。1913年，国会通过法案，组建了美国联邦储备系统，赋予其维护货币供应弹性、有权批准各联邦储备银行要求的贷款贴现的职责以及监督银行体系的功能。

　　1914年第一次世界大战爆发，协约国和同盟国两大军事集团卷入战争，美国一开始作壁上观，准备坐收渔翁之利。美国向协约国集团提供大量战争物资，购买交战国战争债券，摇身一变从一个债务国成为最大的债权国。为巩固自身利益，美国决定参战，同时也是为应对战时经济之需，国家财政必须有更大的灵活性，美国国会因此授予政府一揽子借款权限并通过一系列联邦债务法案。1917～1919年，国会批准财政部发行战争债务，即“自由债券”，利率从3.5%到4.75%不等，前后共发行了5次。美国政府大力宣传，声称购买自由债券是美国公民爱国的责任和表现。1917年4月，《紧急贷款法案》授权发行50亿美元的战争债券，10月又增发了30亿美元。1918年，又加大了力度，总共发行90亿美元。1919年，美国发行了45亿美元的黄金债券，称“胜利自由债券”。通过出售这些自由债券，威尔逊政府共募集到215亿美元的资金，筹措到了急需的战争资金。

　　1913年美国政府总共开支仅为9.7亿美元，而一战却消耗了美国超过300亿美元的财力，到战争结束时，美国的联邦债务已经超过25亿美元，占当时GDP的35%，这些债务是以美国公民未来纳税为抵押，相当于美国人民在向银行纳税，华尔街的银行家们大发战争财，成为了美国的债主。

　　巨额的国债意味着巨大的风险，为控制日益增长的庞大债务额，防止当届政府过度透支，造成对下届政府不负责任的行为，保障美国金融安全与国家信用，1917年国会通过《第二自由债权法》，设定联邦债务上限，规定联邦政府(不包括地方政府)的借款总额在小于国会当下规定的总量限制情况下，政府可自由发债，不需经过国会批准，国债上限的制定目的是能够定期检查政府的开支情况，达到量入为出的财政管理目标，这就是今天闹得满城风雨的国债上限政策的由来。在此之前，按照美国宪法第一条第八款规定，国会独享举债权，联邦政府每当需要借款时，都要向国会一事一报，在获得国会批准和授权后，方能实施筹资计划。国债上限的确定原则是国债占GDP的比例，这是经济稳定的关键性指标，如果国债的增速超过经济增长率，经济以及债务风险相应加大。为管理如此巨额的债务，1919-1920年，美国财政部进行了改革，专门设立国债管理部门，当时雇员已有3061人之多，1940年正式成立了公共债务管理局，成为财政部的一个下属部门。

　　一战导致西欧一片废墟，经济步履维艰，百废待兴，而美国却是独享繁荣，风景这边独好。“柯立芝繁荣”的20世纪20年代，也是被称为经济“咆哮的20年代”(Roaring Twenties)，出现财政盈余，联邦债务从240亿美元下降到17亿美元，占GDP的比重也降到20%。然而，盛世之下，暗潮涌动，1929～1933年的大萧条席卷而至，如梦魇般地絮绕在美国人的心间。经济危机造成失业遍野，税收剧降，财政收入锐减，债务暴增。1933年，罗斯福总统上台后，实施新政，通过大兴公共工程，拉动就业，扩大财政赤字，刺激经济增长。由于美国政治特性使得税收难以大幅增长，新政之后，美国采纳了凯恩斯主义的主张，政府积极干预经济，不再单纯扮演“守夜人”的角色，采用政府财政和金融刺激手段调节经济，用赤字手段刺激经济成为一种主导性的趋势并使之长期化、经常化，成为国家最重要宏观经济调控杠杆之一，而长期财政赤字的结果就是积累下了巨额的国家债务。

　　二战的爆发将美国国债推向历史性的高位，战争耗费了美国空前的军费开支，国债以战争债务的形式存在，源源不断地支援着空前庞大的战争机器的运作。1930年，美国国债规模为160亿美元，而到了战后的1950年，却留下了空前的2600亿美元的沉重债务包袱。二战期间国债规模超过GDP总量，1946年国债占GDP的比重高达122%，创下美国有史以来负债的最高纪录。与此同时，国债上限也在同步增长，1939年至1945年，国债上限从450亿美元一路推高到3000亿美元，徒增近7倍。如此之高的债务足以让任何人感到心惊胆寒，但是新政推动之下的高就业率和二战的胜利，则使人们减少了对巨额债务的恐惧，最终避免了债务违约和国家信用的丧失，也验证了凯恩斯主义扩张性经济政策的观点。

　　剑拔弩张的冷战与居高不下的国债

　　美国国债并没有随着二战的结束而减少，反而由于战后重建的任务、朝鲜战争、对外军事援助以及对苏联的冷战，使得其在现有规模基础上进一步拉高水平。杜鲁门和艾森豪威尔时期，经济政策是成功的，有一半年份的财政是盈余的，债务的增长速度也控制在一定的范围内，大概保持在每年10亿美元的水平。但是，自从1960年以后，国债规模逐年攀升，至今为止再也没有下降过，其中1961年到1975年间，美国国债平均以每年170亿美元的速度在增长，这当中自然有越南战争的因素，美国国防支出占GDP高达9%，美国财政赤字大幅增加。

　　1971年以后，美元危机与美国经济危机频繁爆发，以美元挂钩黄金为基础的布雷顿森林体系崩溃，美元大幅度贬值，美国国债保值率受到挫伤，导致了人们对美元和美国国债信用的质疑不断加深，为了能够继续发行国债，美国政府寻求发行以非美元计价的债券，防止外国政府和投资者拒买美国国债，向他们继续购买美国国债提供信心基础。1978年，美国卡特政府发行了以德国马克和瑞士法郎计价标价和结算的美国债券，总价值为52亿美元，即卡特债券，为美国提供了新的融资途径。但是，由于美国是单独承担汇率波动的风险，国债损耗率比较高，在此后美国政府不再通过这样一种方式进行融资。

　　1981年，里根政府上台，目标就是要取得对苏联冷战的胜利，因而大量增加军费开支，与苏联展开激烈的军备竞赛，并出台里根主义，加大对第三世界的军事援助力度，期望在军事上对苏保持绝对的优势威慑，在第三世界抢占苏联地盘，通过全面竞争以此拖垮苏联。在国内，里根政府接受了供给学派、传统保守经济学派和现代货币主义等非凯恩斯主义的理论和主张，实行了美国历史上最大规模的减税计划，采用通过货币政策刺激经济增长。里根改革同时为美国留下财政和经常性项目双重高赤字的新问题。为降低急剧增加的财政赤字，里根政府决定大量发行中、长期国债进行融资，实施了高利率与强势美元的政策，稳定国际投资者对美元的信心，以吸引国际资本，特别是日本投资资金，在高利率和强势美元的双重诱惑下，日本机构投资者和个人投资者的资金如潮水般涌入美国，购买美国政府发行的中、长期国债，1986年达到138亿美元。

　　里根政府的8年，美国国债额度达到战后新的高峰，从1981年的1万亿美元涨到1988年的2.6万亿美元，债务总额占GDP比重从20世纪70年代末期的26%升为1988年的51.9%。里根总统在两个总统任期内所增加的债务额超过了此前200年美国所有总统所积累的债务总和，创下了美国国债历史上的又一个记录。里根的遗产就是美国从世界最大债权国步入最大债务国。里根时期，人们的消费方式出现了新的趋势，越来越依赖信用卡和抵押贷款，“负债”成为一种崭新的生活方式。另外，1983年国债管理部门首次引进IBM个人电脑，建立国债的电子信息系统，这是国债的崭新运营模式，影响甚大。

　　老布什总统时期，联邦政府配合民主党的增税计划，以削减每年以11.8%的速度增长的国债，一定程度上控制了国债的过快增长。尽管老布什携有冷战和伊拉克战争的两个重大胜利，但是新保守主义派控制的共和党还是抛弃了将国家利益置于党的利益之上的老布什。

　　冷战之后，热战再起

　　对苏冷战，美国人笑到了最后，但是笑容的背后却是4万亿美元的巨额国债。1992年，克林顿政府上台，不得不尽快缓解迫在眉睫的债务问题，克林顿把削减联邦赤字摆在优先地位。为此，他决心在布什1990年与国会达成削减赤字5000亿美元的基础上再削减赤字4930亿美元。克林顿实施新自由主义经济政策，通过政府干预发展新经济，经过一番治理，美国经济显现出久违的繁荣景象，财政赤字状况也有明显改观。2000年，国债余额5.6万亿美元，仅比上年度涨了0.32个百分点，这是肯尼迪总统以来国债涨幅最低的一年，2001年交棒时国债5.7万亿美元，占GDP份额也降至56.4%。但是其中也有曲折，这就是1995年美国中期选举之后，共和党控制了国会参众两院，克林顿政府遇到了号称史上最敌意的国会，当年两党围绕年度预算与国债上限问题，针对要不要将国债限额提高到5万亿美元发生激烈对抗，最终谈判破裂，结果上演了美国有史以来第一次联邦政府两度关门的场景，至今令人难忘。

　　2001年小布什上台后，由于发动了两场战争，加上遇到了严重的金融危机，走上了滥发货币、滥用全球铸币权之路，进一步加速了债务危机，国债占GDP的比重上升至84.2%，而奥巴马2009年1月上台至今尚不足3年，债务占GDP的比率却超过了90%，逼近100%。2011年7～8月，民主党和共和党再次联袂演了一出国债上限危机的戏剧，以握手言和收场，却让世界为之虚惊了一场。

　　浓缩美国国债形成史，我们需要把握几个关键节点，独立战争使新成立的联邦政府负债占经济总量的30%，开国者们立即行动还清债务；南北战争使美国几乎破产，但债务也较快得到了偿还。第一次世界大战及之后的大萧条使美国人陷入经济困境，于是人们创建了庞大社会保障计划来帮助美国人为未来储蓄。第二次世界大战使美国政府债务达到空前的水平，美国人购买储蓄债券来支持打赢战争。20世纪60～70年代的越南战争和大社会福利计划加速了经济严重衰退。20世纪80年代里根改革一度推动了美国经济的复苏，但军备竞赛和冷战的白热化也带来严重的恶果，国债推向历史新高，恐无回头。20世纪90年的克林顿新政的“中兴”，面对债务也无良策。进入新世纪，伴随着反恐战争，美国陷入了伊拉克和阿富汗两大战场的泥沼，不能自拔，国债更是陷进了不能回首的深渊。

　　美国的国债不仅仅是个金融问题，从政治学的角度上说，巨额债务支撑起了不断扩张的国家能力，使国家力量有条件渗入到各个角落，也支撑起了越来越庞大的联邦政府机构，利维坦式的国家隐约可现。诚然，举借国债对经济刺激增长有一定作用，但过快过量的负债，不管债务人是政府还是私人，都是不可持续的，进而危及经济秩序和增长，破坏国家信用基础，加重民众的负担，最终会造成经济社会的恶性循环。美国220多年的经济史表明了一个基本事实，那就是当情况变糟的时候，美国会借债。美国就是一个通过建立复杂的金融体系、熟练运用金融战略以达到自身目的的金融帝国。(摄影 王南海)