动力不足资源税改高开低走 通胀设障难承厚望

　　资源税将分步改革。中央与地方政府均无大改动力，物价高企更使改革力度低于预期

　　□ 财新《新世纪》记者 王长勇 | 文

　　历时五年，资源税改革终于完成第一步。国务院决定修改《资源税暂行条例》，将石油、天然气资源税由从量定额改为从价定率计征，税率为5%。

　　暂行条例修改施行后，石油、天然气资源税按5%从价计征的方式，从12个西部省份扩大到全国，自2010年6月从新疆开始的改革试点也告结束。

　　煤炭等其他品目则延用从量定额计征方式，不会调整。此前，经国务院先后两次批准，财政部、国税总局决定自2007年2月1日起，将焦煤资源税适用税额标准调高至每吨8元，而焦煤包括在煤炭税目之下，因此煤炭的税额区间应从原来的0.3元-5元/吨改为0.3元-8元/吨；自2011年4月1日起，统一调整稀土矿原矿资源税税额标准(0.40元-3.00元/吨)，调整后，轻稀土的税额标准为60元/吨，中重稀土为30元/吨。但这些都不属于新的改革内容。

　　至此，从2006年底财政部、国税总局拟定资源税改革方案，到今年国务院修改资源税暂行条例，改革历经五年后终于收官。但是，本次修改资源税暂行条例所涉及内容，和改革初期拟定的目标相比差距甚大。

　　按财政部、国税总局拟定的方案，资源税改革主要包括三个方面：将资源税计税依据由从量定额改为从价定率，建立税收收入与资源价格上涨同步增长的机制；全面提高资源品的税负水平；适当扩大资源税征收范围，将地热、矿泉水等水资源纳入征收范围。

　　财税部门初期的方案，强调改革是“对资源税进行整体改革、而不是个别调整”。但本次修改，从价定率计征仅适用于石油、天然气，提高税负的品目也仅为石油、天然气，资源税征收范围也未有扩大。即便是石油、天然气税率，也由计划的10%“腰斩”为5%。

　　对此，财政部官员解释说，现在资源税改革是分步实施的思路，本次是第一步改革。石油、天然气资源税按10%税率征收是目标税率，而第一步改革的目标，是把石油、天然气按5%税率从价征收改革推广到全国，“这也是本次修改暂行条例新改的内容”。

　　难承厚望

　　资源税改革的经济取向是税负提高，其价值导向是建立资源节约型和环保友好型社会，成为极少数获民意认可的一项增税改革，也因此被寄予两大厚望：其一是促进资源节约使用，推动经济发展方式转变；其二是通过提高资源税税负，将其培育为中西部地方政府的重要收入来源，完善分税制。

　　正是基于以上两大目标，继“十一五”规划提出“改革资源税制度”后，“十二五”规划进一步要求“全面改革资源税”。今年4月末，国税总局发布《“十二五”时期税收发展规划纲要》要求，继续推进费改税，全面改革资源税，按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，完善计征方式，将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收。

　　但是，从国税总局对“全面改革资源税”的要求看，在本次修改资源税暂行条例后，“十二五”期间资源税再难有大动作，提高资源品税负和增加从价定率计征品目将小步慢走，扩大征收范围更难有进展。由此判断，资源税改革对推动经济结构调整，以及为中西部地方政府筹集财力方面难有大作为。

　　作为中国油气资源最丰富的地区，资源税改革对新疆财政收入增长的贡献明显。自2010年6月起，新疆实行原油、天然气资源税从价计征，当年共计征收资源税近32.5亿元，较2009年增加20.1亿元，资源税收入同比增长62%。

　　虽然改革后，新疆资源税收入增幅可观，但其占新疆财政收入的比重并不高。2009年新疆资源税收入占税收收入比重为4.1%，2010年提高至7.8%。2010年新疆全口径财政收入1190.7亿元，资源税所占比重仅为2.7%。

　　再看全国，1994年资源税收入为45.5亿元，2010年上升至417.58亿元，17年增长了8倍；而同期，全国税收收入从1994年的5070多亿元，上升到2010年的7.3万亿元，增长了13.4倍。

　　在过去17年间，资源税增幅远低于全国税收收入增幅，所占比重也从未超过1%。资源税占全国税收收入的比重，反而从1994年的0.9%，下降至2004年0.39%的最低点。

　　也正是从2004年底开始，财政部、国税总局开始逐步提高资源品税额标准，并取消了资源税部分税收优惠。

　　但直到2010年，资源税收入占全国税收收入的比重为0.57%，仅比2004年的最低点上升0.18个百分点。

　　通胀设障

　　财政部科研所所长贾康(微博)建议，资源税从价定率计征应扩大区域和资源品种覆盖面，将资源税培育为中西部地方政府的重要收入来源。同时，推动房地产保有环节税制改革，将房地产税收入作为东部经济发达地区的重要财力。

　　但短期看，资源税难当此任，地方更热衷房地产对税收的贡献。近几年来，房地产交易和保有环节的税收，对政府收入增长的贡献显著提高。

　　2010年，全国房产税收入达894亿元，占全国税收收入的比重为1.2%，是同期资源税收入的2倍多；契税收入近2465亿元，占全国税收收入的比重达3.4%，是资源税收入的5.9倍。

　　为提高资源税对地方财政收入的贡献比重，贾康建议，应将从价定率征收推广到煤炭等其他品目资源税。中央在2010年7月举行的西部大开发工作会议中也提出，除了原油、天然气，对煤炭等资源税由从量征收改为从价征收。

　　但本次修改，煤炭资源税依旧按从量定额征收。煤炭是中国的主体能源，分别占一次能源生产和消费总量的77%和70%。2010年，全国原煤产量达32.4亿吨，若全部按5元/吨的最高税额征收，全年煤炭资源税收入为162亿元。因焦煤资源税适用税额已提高至8元/吨，若按8元/吨的适用税额标准，2010年全国煤炭资源税收入可达259.2亿元，占全国税收收入的比重也仅为0.35%。

　　在国家发改委“十二五”规划研究课题中，西安交通大学(微博)教授郭菊娥建议，资源税税率设置为5%-8%比较合适。财政部科研所的研究报告也建议，资源税改为从价定率征收后，具体税率应为销售价格的5%至15%。若按专家建议的5%的最低税率，以煤炭700元/吨的价格计算，每吨煤炭的资源税将达35元，税负即上升7倍以上。

　　财政部科研所研究员孙钢认为，目前情况下，如果煤炭资源税税负上升，煤炭价格会随之上升。因为现在各方面的涨价冲动很强，资源品税负上升，容易向下游转嫁成本，推高已处高位的整体物价水平；如果短期内社会成本上涨过高，许多企业的经营会更加困难，有些也可能因此就要垮掉。

　　“在这个时候，已改了的石油、天然气这两块继续做，其他的稍微缓一缓、观望观望再说。”孙钢说。

　　事实上，中央财税部门对提高资源税税负并不积极。按现行体制，除海洋石油资源税归中央外，资源税收入归地方政府所有。资源税改革也触及地方之间的利益分配。因资源税税负提高后，一些资源大省的收入增加，但净买入资源的省份负担会加重。尤其是煤炭等关系民生的资源，价格上升必然带来生活负担加重。各地方政府需相应提高“低保”等救济和补贴标准，财政支出压力随之加大。对于中西部不发达省份，中央政府还需要增加补助。

　　更为重要的是，如果增税伴随通胀水平上升，财税部门还会受到“改革选择时机不当”的质疑。

　　地方政府对改革资源税积极性也不高。目前，地方政府在煤炭等资源上的收费非常多，而且对收费收入的支配自由度大。提高资源税税负，就需要清理收费项目，这等于是把地方政府隐性收入显性化，不但受人大机关和公众监督，地方资源税收入上升，中央对地方的补助等转移支付资金有可能减少。

　　尤其是这两年山西、河南、山东等省份的煤炭整合，其实就是资源国有化过程。中央和地方政府都觉得，提高资源税税负的必要性下降了。而且煤电价格“顶牛”矛盾始终未能解决，推动改革的动力更加不足。