杨国英：增值税改革应向地方倾斜

　　特约评论员 杨国英

　　11月21日，第22届中美商贸联委会在成都举行。国务院副总理王岐山表示，当前全球经济形势依然严峻，确保经济复苏是压倒一切的任务。

　　经济复苏，税改先行。回到中国经济现场，王岐山发言前数天，11月17日，经国务院批准，财政部、国税总局联合下发“营业税改征增值税”试点方案，明确2012年1月1日起，上海市交通运输业和部分现代服务业先行试点。

　　应该说，此次“营业税改征增值税”试点，对于结构性减税和产业转型推动而言，均可谓意义重大：其一，将1994年分税制改革时，增值税仅取代生产税(仅覆盖生产加工领域)扩大到取代营业税(覆盖交通运输和服务领域)；其二，在现行增值税17%和13%两档税率基础上，新增设11%和6%两档低税率，减税效应相对明显；其三，可以激励我国服务业加快发展步伐，为我国产业结构转型、扩大内需打下基础。

　　以此而论，此次上海增值税扩围试点可谓一举多得，既可促进产业转型，又可减企业税负之重。据测算，如将此试点方案向全国推广，每年可减少相关企业税负近500亿元。以此与2009年1月启动的增值税改革相结合，彼时改革每年已减少企业税负1200亿元左右，两相结合，未来我国企业税负与2009年前相比，每年将可减少1700亿元左右。

　　无论对于当下外需紧缩、竞争加剧的企业短期困境，还是对于转变结构、扩大内需的整体经济长期战略，增值税的持续深化改革均是利好消息。但是，如果结合当下地方政府的巨额债务、财权事权的严重倒挂，以及由此产生的违规谋利冲动的现实，我们均需对增值税改革另换视角，进行综合辩证考量。

　　与当前结构性减税的紧迫性相比，对中央地方的财税分配结构进行调整亦同样重要。虽然，我国于去年在上海重庆启动了房产税征收试点、今年初人大审议通过了车船税草案、以及今年9月国务院修改通过了新资源税，上述三个税种均已明确划归地方政府所有。但是，必须承认上述税种不仅征税成本高，而且税基相对较窄，以正处试点阶段的房产税为例，即使将当前上海、重庆两地的征收结构和比例推行至全国，全国房产税每年征收亦不超过300亿元，即使再加上车船税和新资源税，三者加总，地方政府每年增加税收亦不超过2000亿元，仅占我国年近8万亿元税收总收入的2.5%左右。更何况房产税尚处试点阶段，车船税早已划归地方所有，只不过今年初审议通过的车船税相对扩大了征收数额而已。

　　欲想扭转地方政府日益严重的财权事权倒挂现象，必须从税基相对更大的税种入手。就我国当前的主体税种而言，增值税、企业所得税、进口税和营业税位居前四位，分别占我国税收总收入的22%、21%、17%和14%，此四大税种合计占我国税收总收入已逾70%。但是，这其中作为共享税的增值税、企业所得税，中央分别享有75%、60%的绝对大头，进口税更是中央独享。而本应由地方独享的营业税，却在此次“营业税改征增值税”之后极可能完全失去。虽然，此次增值税扩围试点的政策，规定在试点期间，营业税改征增值税后的收入仍归试点地区所有。但是，未来“营业税改征增值税”正式向全国推广时，是否仍归地方所有、或按75%：25%的传统比例进行分配，现在还是个未知数。何况，“营业税改征增值税”之后，地方政府的税收总量已明显减少。

　　对于本已“财权过轻、事权过重”的地方政府，面对极可能因“营业税改征增值税”后而大幅减少的地方税收，必然是难以承受的—尤其在当下地方债务已高达11万亿元、传统土地财政已大受约束、保障房等筹资需求紧迫时。

　　面对地方政府的困境，相对增加财税收入，已成为地方政府无奈之必然选择。但是，相对增加地方政府的财税收入，必须满足两个前提：其一，必须承认当前正在试行的“营业税改征增值税”完全正确，结构性减负的方向势在必行；其二，必须认识到企业所得税和进口税对于宏观调控的重要性，中央理应占大头或独享。

　　在明确上述两个前提条件之下，大幅调整增值税的中央地方分配结构，以及调整占税收总收入近7%的个人所得税分配，对于财权事权严重倒挂、且债务高企的地方政府至关重要，且已是为数不多的选择之一。

　　就增值税深化改革而言，在其结构性减少企业税负的同时，必须结构性增加地方政府的分配比例。与1994年分税制过于向中央倾斜不同，其时地方财力过强而中央财力过弱，致使宏观调控乏力且地方政府尾大不掉之势日显。但是，今天中央税收已占全国税收总收入近70%，而地方税收仅占30%左右，却要承担全国财政总支出近70%。当然，中央可以通过转移支付，相对减少地方政府的过重负担，但是无论是转移支付的配置效率还是额度，均与现实需求存在差距。

　　增值税改革应向地方倾斜。只有这样，才能有效扭转地方政府财权事权的严重倒挂，才能相对抑制地方政府的种种违规谋利冲动。而对于当下全球经济日趋低迷，经济复苏的重要性压倒一切时，地方政府需尽快平衡财政收支水平，从而积极稳妥地发展实体经济。

　　作者系财经评论员