张曙光：公共财政要从约束权力入手

　　张曙光

　　改革开放以来，中国的财政体制经过了分灶吃饭、利改税、分税制，又提出了建立公共财政的目标。这是正确的选择。然而，经过多年的发展，我们离公共财政的目标还相当遥远，或者说，我们有了公共财政的名分，而缺少公共财政的实际。

　　财政体制之所以重要，就在于它是政府性命攸关的大事。因为财政是通过对私人产权的限制和删除而确立的政府产权，反映着政府与纳税人之间的交易关系，决定着政府的行为。公共财政并不只是财政支出要用于公共服务，而且主要是指财政预算是一个公共选择的政治过程。即财政预算的决策、执行和监督检查都要有纳税人的参与、讨论和决定。为此，首先要求所有政府收支都要纳入财政预算，有一个全面统一的预算；其次，要有一个规范的政府采购制度和转移支付制度；再次，要有严格的会计和审计制度；最后，人大、议会等要对预算进行真正的审查和监督。

　　按此来衡量，中国现有财政体制距离真正公共财政之差距是一目了然的。具体而言，表现在以下十个方面。

　　一、现有税收20多个税种、300多个项目，只有两个税种是通过立法程序的，即个人所得税和企业所得税，且不说现有的立法也是部门立法；其他都是政府条例，也就是说各个部门都在征税。如，10月10日通过的资源税改革仍然是《资源税暂行条例》。

　　二、现有财政预算只有预算内的一部分，预算外、财政外的部分均未纳入。如去年的土地出让金2.7万亿元，相当于预算资金的1/3，均不在预算之列。至于游离于财政外的部分，如各个部门和各单位的小金库，谁也说不清楚。

　　三、重大支出项目不经过人大讨论批准。如4万亿元投资决策的出台，对四大国有商业银行数千亿美元的注资，都没有经过人大讨论批准。

　　四、一方面，省长、省委书记都有增加预算科目和支出项目的权力。另一方面，省市区本是一级独立财政，但却没有独立的发债权，而要中央代地方发债，不能自求财政平衡，然而，实际上各省都在发债。地方融资平台债务就是一例。

　　财权事权不对等，是造成地方政府行为扭曲的重要原因。

　　五、缺乏规范的政府采购制度。各部门直接通过自己设在商业银行的账户为提供的商品和服务付款，而不是公开的政府采购。这也是腐败的一个重要途径。

　　六、预算不透明，也无从监督。现有预算收支报告，只有大项，没有细目，谁也看不懂，无从进行审查和监督。再加上没有问责，审查何用？如今年3月政府工作报告提出“三公”经费零增长的目标和要求，国务院常务会议决定中央部门在6月底以前公开“三公”经费的预决算。到7月15日止，共有科技部、教育部、审计署等18个中央机构公布了“三公”支出信息，占中央98个部门的20%。科技部的公告只有一句话说明2011年“三公”支出核定总量。最为详尽的是审计署，说明了每项支出具体包括的内容及增减变化的原因。

　　七、2009年全国预算支出结构：一般公共服务，即行政事业费支出占12.01%，加上国防费用和公共安全支出，合计占24.72%，教育经费、社保就业、医疗卫生和环境保护四项民生支出合计占31.41%。

　　八、2009年转移支付2万多亿元，超过中央本级支出的1/3，相当于地方收入的60%。地方层层扒皮，到真正用途瞄准的目标所剩无几。

　　九、中国的政府可能是世界上“最昂贵”的政府。以铁岭市、新乡市与纽约市和东京市的比较。人口分别为后者的17%、23%和31%、43%，GDP分别为0.18%、0.42%和0.38%、0.91%，而市级领导人数分别是后者的6.85、5.9倍和7.2、6.1倍。2009年全国人均缴税4459元，相当于当年农村居民人均纯收入5153元的87%。行政经费德国占财政收入的2.7%，印度占6.3%，俄罗斯占7.6%，中国占12.01%。

　　十、腐败问题让人担忧。最近这些年，腐败出现了呈集团化、部门化、市场化和黑帮化的趋势。默克尔访华，给总统套房不住，而住70平方米的小套间，而我们的官员态度如何呢？

　　要走向公共财政，恐怕要从约束政府、约束权力、特别是最高权力、扩大财政预算的透明度入手。舍此，没有别的途径和办法。

　　作者系著名经济学家，天则经济研究所学术委员会主席