广东潮阳引韩供水10年未动工 民心工程渐成烂尾

　　广东潮阳“引韩供水工程”久拖不建调查

　　记者 詹奕嘉 林军强 广东报道

　　这是一个总概算3.3亿元的“民心工程”，立项至今已10年，但主体工程仍未动工。这个位于广东省汕头市潮阳区的“引韩供水工程”，直接导致2.5亿元资金沉淀和沉重的贷款利息负担。

　　既是“民心工程”，为何久拖不建？工程“过期”如此之久，是应继续上马开建，还是改弦更张另谋出路？拖延工程、浪费财力应由谁来负责？摆在“引韩供水工程”面前的是重重待解的疑惑。

　　《经济参考报》记者在采访当地部分基层干部群众、人大代表、政协委员后发现，这一“民心工程”的“过期”，给地方财政带来巨大损失，亟待上级主管部门进行监督和追责。

　　拖沓十年空耗巨资渐成“烂尾”

　　在撤并改制为汕头市潮阳区之前，潮阳是广东省东部一个独立的县级市，水资源匮缺，原先基本靠有限的水库水供给，上世纪90年代一遇干旱，自来水就不能正常供应。为此，当地政府1997年提出“引韩供水”的设想，计划从流经汕头的韩江引原水满足当地自来水需求。然而，这个多次被宣传为“民心工程”的项目立项至今已经10年，却一滴水没有引到潮阳，反而让当地付出了巨额的贷款利息。

　　2011年初潮阳有关方面发布的招标通告中如此描述“引韩供水工程”：“该项目位于广东省汕头市区和潮阳市区，设计日供水40万吨，建设内容包括：汕头市区输水主管道、牛田洋过海管道、榕江输水主干管道的建设及潮阳城区供水主管网的改造项目总投资31373万元。”

　　记者从广东省发改委了解到，原国家计委早在1997年就批复了潮阳引韩供水工程项目建议书，2001年1月批复该项目可行性报告(正式立项)，广东省发改委则于2006年批准该项目优化设计报告、方案和概算，但至今仅分项工程加压泵站基本完成土建施工和设备安装，主体工程连招标工作都尚未完成。

　　“引韩供水工程”为何久拖不建？潮阳区政府在今年8月份给汕头市政府的一份报告中作了简要分析：这一工程之所以会如此被动，主要是原先建设资金无法落实，随后建设责任主体出现变更，接着引水方案出现重大变动，从引原水改为引净水，致使从立项到施工图设计跨越时段过长，期间建设市场人机料价格大幅上涨，使工程预算超过上级批准的概算。

　　广东省发改委在专项稽查“引韩供水工程”之后发现，如今工程总预算已高达47629万元，比省发改委批复的总概算投资33215万元多出14414万元，超概算43.4%。

　　这一项目已落实资金31950万元，其中中央预算内投资800万元，省专项补助15000万元，区财政配套资金3050万元，开行贷款13100万元。累计完成投资7062万元，占总概算的21%，主要是完成了加压泵站土建施工和设备安装等分项工程。

　　建设资金的问题早已解决，但由于工程“烂尾”，当地正在承受不断增加的银行贷款利息。概算总投资33215万元中的建设期贷款利息为931.06万元，但截至目前，支付给开行的贷款利息已达2261.27万元，超出概算一倍多。

　　潮阳区自来水公司部分员工向记者反映说，2007年，虽然潮阳区已经还了部分贷款本金，但至今仍有近9000万元的贷款本金没有归还，每年仍然需要向开行支付近600万元的贷款利息。用不了几年，所贷资金将会悉数用于偿还开行的贷款利息。

　　“加速推进”抑或“改弦更张”

　　2003年，潮阳市撤市建区，并入汕头市。通过全市统筹建设，汕头已初步解决潮阳区自来水供应问题，但潮阳区政府仍希望推动“引韩供水工程”迅速上马。当地部分干部群众认为，困扰“引韩供水工程”的技术难度大、建设成本高等问题至今依然存在，潮阳区政府此举忽视供水需求变化和客观难题，有“为花钱而花钱”之嫌。

　　由于“引韩供水工程”包括中央、省财政拨款在内的巨额资金已经到位，潮阳区依旧坚持按原计划建成这一工程。潮阳区人民政府在今年8月给汕头市政府的一份报告中明确表示，引韩供水工程从上世纪90年代中期开始酝酿、筹备，整个过程从水源选择到建设方案的编制都经过了专家反复多次论证而确定，各级党政和有关部门也予以高度的重视和认可，是具备科学性和合理性的。

　　今年9月23日召开的中共汕头市潮阳区第三次代表大会的报告有这样一段表述：“要全力推进引韩供水工程建设步伐，进一步理清思路，理顺关系，争取上级支持，努力破解工程建设的招投标、资金等瓶颈问题，把工程建设成上级放心、群众满意的德政工程、民心工程。”

　　然而，16位曾对“引韩供水工程”进行过实地调研的汕头市人大代表认为，该工程地质条件复杂，技术要求高、施工难度大，管线沿途需要拆迁征地协调的工作十分困难，还需横穿2.5公里宽的海湾以及跨越涉军管辖区域，建设成本又远远超出之前的概算，即便建成之后供水成本将达到5元/立方米，会远远超出当地民众的承受水平。

　　潮阳区自来水公司一位不愿透露姓名的负责人说，2002年至今，公司最高日供水量不超过9万立方米，编制“引韩供水工程”可研报告时预测的用水需求比实际超出一倍。“从现在到2020年，潮阳最高日供水量不会超过16万立方米，目前供水能力能够满足未来十年用水发展的需求。”

　　这位负责人表示，“引韩供水工程”的工程规模、建设标准、设计方案和工程量等都发生很大变化，特别是汕头已建成两条过海水管，供水能力充裕，按原计划进行“引韩供水工程”有重复建设之嫌。

　　汕头市发改局局长廖小平认为，即使政府有钱也不能乱“砸”，更何况目前的潮阳区财政还比较吃紧；涉及几个亿的“引韩供水工程”必须非常慎重，按重大事项决策程序来处理，比如专家咨询、科学论证、公众参与、召开听证会等。

　　廖小平说：“根据潮阳的供水现状，应该有多种方案供人民群众参考。比如按原计划的方案从月浦水厂引净水；或是不搞这个项目，利用现有汕头过海水管的能力加压送水，而把资金用于原来供水管网的改造建设。总之，让公众知情、参与和选择。”

　　亟待监管追责

　　《经济参考报》记者调查发现，“引韩供水工程”设想提出十几年来，不仅没能解决潮阳百姓饮水难的实际问题，反而占用大量资金资源，给地方财政带来巨大损失，造成不良影响，亟待上级主管部门进行监督和追责。

　　面对这个十几年依然没有任何成效的工程，潮阳区部分群众质问说，“引韩供水工程”拖了十几年，主体工程还未开建，但却已经莫名其妙还了几千万贷款利息，花了这么多钱，工程有没有绩效审计？相关部门是失职还是渎职？谁应该为巨额损失担责？

　　此间人士认为，“民心工程”屡屡“过期”尽管有各式各样的客观原因，但作为设计、规划、实施、督导这些项目的业务部门也应承担责任，因为“过期”民心工程暴露出部分地方政府的执行力和责任心缺失。

　　长期关注“引韩供水工程”的汕头市政协委员吕伟彬认为，原本指日可待的“民心工程”一旦过期，似乎就成了项目扶持资金总是垫不满的无底洞，结果花了一摊子钱财，产生的结果比当初没办之前还糟糕、还恶劣，说明项目严重缺乏科学、实用和长远性。“更严重的是，这种情况还容易激发少数地方政府就一项工作一而再、再而三地争取国家、省市投放项目资金的恶性循环，一次又一次花冤枉钱。”

　　吕伟彬告诉记者，追责机制的完善是解决“过期”民心工程的基础，在使用好建设资金之前，必须先把责任理清楚，建立“民心工程”的责任倒查机制，以确保财政拨款和银行贷款都用在正路上。

　　“引韩供水工程”将何去何从？广东省发改委在稽查“引韩供水工程”之后判定，潮阳“引韩供水工程”项目建设历时过长，且工程项目基本条件发生变化，引起工程规模、工程标准、设计方案和工程量改变，汕头市政府应在科学论证的基础上，提出新的项目建设解决方案并报省政府批准。

　　据潮阳自来水公司部分职工反映，潮阳区供水的主要问题在于城区供水管网老化，漏损率高达50%，近十年来自来水漏耗损失已超过两亿元，期望上级政府从合理利用资源和务实解决问题的角度出发，调整“引韩供水”的思路，把资金应用到潮阳供水管网改造和综合环境治理等方面，高效解决群众饮水问题。

　　“我们强烈建议，汕头市委、市政府再次组织专家、基层干部和人大代表，公正、深入、反复论证原供水方案，以尽快解决潮阳区人民喝上干净的水为根本出发点，解放思想，统筹谋划，寻求一个效率高、成本低、见效快、符合群众承受能力的新方案，一经决定，抓紧付诸实施，争取一年内见效。”汕头市人大代表马伟义说。

　　“过期”工程呼唤退出机制

　　——专访华南理工大学公共管理学院教授郑方辉

　　“引韩供水”工程并非个案，广州市、江西省景德镇市等地近期同样出现拖延工期、执行率低等现象。华南理工大学公共管理学院教授、政府绩效评价中心主任郑方辉接受《经济参考报》记者专访时指出，政府财政投资建设的“民心工程”总量巨大，部分项目重复建设、绩效低下等问题日益突出，亟待建立调整乃至退出机制，避免“民心工程”演变成劳民伤财的“民怨工程”。

　　记者：像“引韩供水工程”这样久拖不建、执行率低下的大型工程项目是个别极端案例，还是普遍现象？

　　郑方辉：“引韩供水工程”不是个案。广州市审计局向市人大常委会提交的2010年度审计工作报告显示，部分预算项目的支出执行率偏低，有921个项目支出执行率低于50%，占总项目数的6.88%，其中有467个项目执行率为零。

　　除广东之外，今年其他省份也出现颇受关注的“半拉子工程”。如江西省景德镇市城市防洪大堤自2002年立项建设，原来预计5年左右完成，但2007年就基本停顿，20公里长的防洪大堤建了10年，花完了70%以上的资金，却完工不到一半。这些被权威媒体曝光和报道的新闻说明，部分工程项目建设效率过低的情况应该引起相关部门的重视。

　　记者：“过期”工程的多次出现，是否反映出当前的财政拨款和项目建设体系存在漏洞和缺陷？

　　郑方辉：从某种程度上说，这种现象折射出我国公共财政体系还没有完全“和国际接轨”，还需要进一步完善。市场状况和建设环境是千变万化的，但政府拨款的使用计划是僵化的，所以发达国家一般不让政府财政参与经济建设，避免因为情势变化而浪费财政资金。

　　更值得注意的是，我国有些地区，原本用于公共服务项目的拨款变成某些部门和地方政府的利益所在。一些主管部门和地方政府获得上级拨款之后，只顾着花钱，忽视了工程的惠民意义，使得不少工程没有发挥原先预想的作用。他们做工程未必是为了惠民，而是给自己弄好处和政绩。所以有钱大家抢着花，有责任则都不承担。

　　记者：“过期”工程的解决引人关注。按现有体制，上级政府拨款出去应该是要按照原计划花掉的，像“引韩供水工程”如果提出新解决方案，政府拨款是否有可能调整原先的用途？

　　郑方辉：在现行财政预算体制下，要对项目执行计划进行大幅度的调整是非常困难的，即便是项目内的具体建设内容调整手续也比较复杂。依照有关规定，政府投资项目预算一定时间后未支出的要收回，但像“引韩供水工程”这种花了一部分资金却久拖不建的项目，不管是调整拨款用途还是取消项目设计，都要经过十分繁复的程序，几乎很难实行。一般来说，项目已经获得的资金是必须花掉的，因为钱已经拨给地方政府了，很难收回去。

　　记者：如果这些投资额巨大的“民心工程”，由于种种原因在实施过程中确实需要调整甚至取消，政府预算和拨款是否有必要建立相应的调整和退出机制？

　　郑方辉：随着我国国力增强，财政转移支付力度加大，政府财政投资建设的“民心工程”总量巨大，但部分项目拖延工期、执行率低的现象必须引起关注。有些工程项目真正开工时，立项时的情况、条件已完全改变，有的项目甚至失去了建设意义。

　　要解决这一问题，需要从更高层面反思我国财政拨款体制，做好两项工作——严控预算、严评绩效。

　　首先，预算编制要细化，比如上级不要一次拨给所有资金，改为逐年拨款，给项目执行留下调整机会和空间。其次，要加强对工程项目的绩效评估，以评估结果来调整工程方案，有意义的工程要加速，没作用的工程要退出。