国家旅游局违规招标遭举报 关联公司连续4年中标

　　许浩

　　不避关联机构 政府采购法被指存缺陷

　　一封举报信，使孙平(应采访者要求，此处化名)成为了北京印刷行业内的名人。

　　孙平是北京顶佳世纪印刷有限公司(以下称“顶佳公司”)的负责人。8月初，其所在的顶佳公司和北京凯迅印刷有限公司(以下简称“凯迅公司”)向财政部实名举报，国家旅游局(微博)(微博)在政府采购过程中存在违规行为，一家与国家旅游局存在关联关系的公司，连续4年在该局政府采购项目中中标。

　　供货商举报采购人，打破了政府采购中不可言明的潜规则，此事在北京印刷行业内引起了不小的震动。

　　法律专家认为，此事是相关法律制度缺失导致。在国外，政府采购中的关联交易行为是被明文禁止的。然而，中国《政府采购法》中对“机构回避”却未作规定。

　　关联企业连年中标

　　2011年5月份，孙平在网上看到了“国家旅游局发布2011年旅游宣传品设计制作项目招标公告”。 此次招标内容是，旅游专册、旅游指南、旅游图及招贴画的设计、印刷服务。

　　“看到招标信息后，觉得这正是我们公司擅长的领域，于是在6月初参与了此项目的投标。”孙平对《中国经营报(微博)(微博)》记者说，

　　7月12日，该项目中标结果公布，中标供应商为北京兴旅传媒国际有限公司(以下简称“兴旅公司”)，中标金额为1376.31万元。

　　中标结果让孙平感到很蹊跷。“北京印刷行业圈子不大，我对兴旅公司的情况却一无所知。”孙平说。出于好奇心，孙平在网上搜索了兴旅公司的相关信息，结果让他大吃一惊。兴旅公司不但连续四年(2008年、2009年、2010年、2011年)中标国家旅游局政府采购项目；而且该公司的法定代表人和国家旅游局下属的机关服务中心主任，竟然是同名同姓一字不差。“兴旅公司的法定代表人和国家旅游局机关服务中心主任都叫彭志凯，有这么巧合的事情吗？”孙平说。

　　1995年1月5日，中编办印发《关于国家旅游局机关后勤服务编制的批复》(中编办字〔1995〕1号)，同意成立国家旅游局机关服务中心，具有事业法人资格，兴旅公司即为其控股企业。而根据国家旅游局一份编号为旅人干发〔1998〕201号的通知显示，李学东于1998年8月被任命为国家旅游局机关服务中心主任(法人代表)。

　　根据兴旅公司的工商登记资料显示，该公司成立于1999年，股东为国家旅游局机关服务中心和保定天麻旅游展览广告有限公司，首任法定代表人为李学东，现任的法定代表人为彭志凯，而国家旅游局机关服务中心网站显示，该中心历任领导中，也有一人名叫彭志凯。

　　记者致电国家旅游局询问此事，该局工作人员介绍，彭志凯现在已经不再担任国家旅游局机关服务中心主任的职务，其已经调往国家旅游局其他部门任职，至于彭志凯何时调离？是否在“国家旅游局2011年旅游宣传品设计制作项目” 招标之前调离？为何会被调离？调往何处任职？她也不清楚。

　　记者就此事致电兴旅公司，该公司工作人员称，彭志凯不在公司办公，而公司其他的领导都不在公司，无法接受采访。记者就此事发采访函至国家旅游局，截至发稿时，该局并未做出回复。

　　于法无据

　　国家审计署在两年前发出的一则公告，则让孙平坚信兴旅公司和国家旅游局之间存在关联关系。

　　2008年12月至2009年3月，国家审计署对国家旅游局下属单位进行抽查审计时发现，该局旅游宣传品制作招投标过程存在违规行为。

　　国家审计署经审计后发现，2008年5月，国家旅游局机关服务中心负责人同时以该局政府采购领导小组成员和投标单位法定代表人的双重身份，参与了国家旅游局2099.45万元旅游宣传品制作项目的招投标。

　　国家旅游局机关服务中心投资兴办的北京兴旅广告有限公司(经过企业名称变更后，现为北京兴旅传媒国际有限公司)参与该项目投标过程中，利用修改的相关资料，通过评审并成为中标单位。对此问题，国家审计署已移送财政部处理。

　　看到上述资料后，孙平有种被愚弄的感觉。“兴旅公司是国家旅游局投资控股的关联企业，这分明是‘老子招标，儿子中标’。”孙平说。除此之外，孙平认为，兴旅公司根本不具备合法的投标人资质。因为根据《政府采购法》第二十二条规定，供应商在参加政府采购活动前三年内，在经营活动中不得有重大违法记录。虽然早在2009年，审计署就通报了兴旅公司在招投标过程存在违规行为。但是此后的数年中，兴旅公司仍在国家局旅游宣传品制作招投标过程连续中标。

　　7月中旬，顶佳公司和凯迅公司分别就上述问题，向此次政府采购项目的代理机构——中央国家机关政府采购中心提出了质疑，希望借此改变此次政府采购的中标结果。7月底，中央国家机关政府采购中心对于两家公司的质疑做出了处理。但结果，颇令孙平失望。

　　在一份编号为“国机函〔2011〕73号”的质疑处理结果通知书中称，审计署相关审计结果属实，财政部门已对兴旅公司进行了经济处罚，但没有作出其他进一步处罚。此次，国家旅游局在政府采购过程中不存在违法行为。

　　一位政府采购法专家介绍，中央国家机关政府采购中心对此事十分重视，还专门组织了专家研讨会，他参加了此次研讨会。之所以做出上述决定，原因有二：一是，由于《政府采购法》和《招标投标法》都没有禁止采购人的关联企业作为供应商参加政府采购活动的规定，所以无法认定国家旅游局在政府采购过程中存在违法行为。二是，虽然《政府采购法》中规定，供货商参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。但是什么是“重大违法”行为？法律却未作出明确规定。对此，记者未得到采购中心相关负责人的明确答复。

　　对此问题，曾参与《政法采购法》起草工作的中国人民大学法学院教授刘俊海认为， 《政法采购法》起草过程中之所以未对“重大违法”行为作出明确规定，是因为考虑到如果规定得太具体，会束缚执法机关的工作。

　　“被国家审计署点名通报肯定属于‘重大违法’行为，这是不言自明的事情。”刘俊海说。 国家审计署在2009年通报了国家旅游局旅游宣传品制作招投标过程存在违规行为，此事涉及兴旅公司。

　　刘俊海认为，根据《政府采购法》第二十二条规定，供应商参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。据此，兴旅公司不具备合法的投标人资质。而在此情况下，兴旅公司仍然连续3年(2009年、2010年、2011年)在国家旅游局政府采购项目中标，属于严重违反《政府采购法》。

　　8月初，顶佳公司和凯迅公司联合向财政部实名举报此事。8月中旬，财政部国库司向国家旅游局、中央国家机关政府采购中心以及兴旅公司发函(财库便函〔2011〕970号)，要求提交对举报事项和相关情况的说明，并且要求暂停该项目的采购活动。记者致电财政部国库司主管此事的工作人员，其表示，此事正在调查中，不便接受媒体采访。

　　法律空白待补

　　长期关注政府采购的谷辽海律师认为，与采购人存在关联关系的企业以供应商身份投标并非个案。2010年，孔子学院网站运营招标中，中标公司被质疑是采购人的直属企业。而今年南京“天价路牌”事件被曝中标公司系南京城管局下属单位。

　　与此同时，政府采购市场正呈现飞速增长。财政部部长助理王保安5月26日在全国GPA(政府采购协定)谈判应对工作及政府采购工作会表示，全国政府采购规模由2005年的2928亿元增加到2010年的8422亿元，年均增长23.5%。

　　谷辽海认为，政府采购中关联企业屡屡中标的背后，是相关法律制度的空白所致。“在国外，政府采购中的关联企业交易行为是被明文禁止的。然而，我国对政府采购中的关联交易却是普遍允许的。”谷辽海说。

　　比如，世界银行和亚洲开发银行均规定，与招标方有直接或间接关系的企业事业单位均不得参与该招标方组织的投标。但是，中国现行法律只规定了“人员回避”，却没有规定 “机构回避”。

　　《政府采购法》第十二条规定：在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。但是，此处法律规定的回避人员是指自然人而非法人，现行法律没有规定企业法人等机构之间回避事由。

　　2004年，为了加强对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理，主管政府采购工作的财政部颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(以下简称《办法》)，《办法》第七条规定：在货物和服务招标投标活动中，招标采购单位工作人员、评标委员会成员以及其他相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为上述人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。

　　但是，《办法》也未涉及到政府机关、企业法人等机构之间回避的问题。 记者在法律法规数据库中搜索，发现只有铁道部、建设部、交通部等七部委联合制定发布的《工程建设项目施工招标投标办法》(以下简称《工程招标办法》)有一条关于机构回避的规定。 但是《工程招标办法》是作为《招标投标法》的配套行政法规，仅仅适用于规范工程建设项目施工招标投标活动，政府采购项目无法适用该办法。

　　“实践中监管机关往往认为，采购人与供应商是两个不同的主体，且都是独立的法人，不属于法定回避情形，通常不会支持投诉理由，财政部门驳回投诉供应商请求事项的，属于非常普遍的现象。”谷辽海说。有法律界人士戏称，这种现象为合法不合理。

　　记者采访的多位政府采购法方面的专家均认为，政府采购中采购人的关联企业参与投标，极易导致商业贿赂，且严重践踏了《政府采购法》公开透明和公平竞争的基本原则，侵害了公共利益和其他供应商的公平竞争权利，具有极大的危害性。

　　“现行法律只规定了‘人员回避’，应该修改相关法律增加‘机构回避’，填补法律空白。凡是与采购部门存在关联关系的企业，均不允许参与。”谷辽海说。