2012年一号文件锁定“科技兴农”

　　资金难筹措 2011年一号文件仍待落实

　　李艳洁

　　刚刚结束的中央农村工作会议已经确定2012年的一号文件将锁定“科技兴农”。专家指出，“科技兴农”与2011年一号文件提出的“水利兴农”可能面临的同样问题是从哪里筹措足够的资金？

　　《中国经营报》记者调查得知，从2011年7月开始实施的《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》（下称《通知》）实际上遭遇了地方财政困境，其“计提10%的土地出让收益并归入水利建设专项资金”的要求难以落实，与此同时对于水利建设专项资金的监管也是空白。

　　不过，记者获知的最新消息是，中央拟从2012年开始，统一按照30%比例统筹各省区从土地出让收益中计提的农田水利建设资金，用于全国调配，支持重点地区农田水利建设，以协调地区财政能力与建设任务不匹配的问题。

　　地方执行打折

　　2011年7月，国务院下发《通知》，要求地方政府从土地出让金中提取10%用作当地农田水利建设资金。

　　据了解，到2011年年底，全国多数省区已经出台地方实施指导细则，并有半数省份实行省级统筹，统筹比例为10%土地出让收益的20%至50%不等，如安徽省级统筹设定为30%，广东省统筹设定为45%。

　　水利部公开数据显示，2011年水利部已经落实中央水利投资1139亿元，较2010年全年中央投资增长15.8%。根据2011年一号文件要求，从2011年起今后10年要投资4万亿元用于水利建设。

　　记者调查显示，虽然各省区制定了相关的政策，但执行情况并不理想。

　　“今天上午安徽省省政府督查室和省委督查室刚刚来我们这里检查了中央一号文件的落实情况，我县财政局表示截至目前已经计提了240万元。”2011年12月21日，安　　徽省淮北市濉溪县水利局办公室主任马祥文向记者表示，240万元应该只是个开头。

　　受访的安徽宿州市、湖南衡阳县、山东菏泽市相关部门，以及3省的财政厅和水利厅均表示，已经开始计提，但2011年的具体提取总数尚在统计中。

　　不过记者了解到，由于产粮大省地财政多靠转移支付，工资支出和其他支出已经是财政的沉重负担，想从中再拿出钱来支持农田水利建设绝非易事。

　　“2010年土地出让金总计3亿元，其中60%用于征地补偿，廉租房配套又花去2000万元，剩余的用于小城镇建设、农村基础设施建设、土地开发和国土工作经费，基本没有剩余。当年我们财政收入5.3亿元，支出却要18亿元。多出来的部分全靠县级转移支付。” 湖南省衡阳县财政局预算股一位人士对记者表示，如果将10%的土地收入用　来支持农田水利建设，势必会减少对城市和农村建设的投入。

　　另外，受制于严厉的楼市调控政策，截至2011年12月，全国土地出让收入基本都有不同程度的下降。中国指数研究院统计显示，2011年1月至11月，133个城市土地招拍挂总出让金1.7万亿元，同比下降1.8%。

　　“今年的土地出让金大大减少，现在已经允许4个省区发地方债，因为钱不够花了，这是个很大的问题。” 中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示。

　　“假配套”盛行

　　“上级项目需减少地方配套。”在给记者的短信中，山东省菏泽市防汛抗旱室秘书科科长耿廷柱表示。他解释称，因为产粮地区财政薄弱，所以上级正在研讨“以后上级项目是不是可以让地方少配套或是不配套。”

　　马祥文也证实了这一说法：“中央、省、市级的项目，如果县财政不是太好的话，我们下级可以少配套或者不配套。”他表示，目前这项政策还在研讨中，“但上面出大头，县级出小头，应该是个趋势。”

　　按照全国小型农田水利重点县项目要求，中央、省级项目都要求地方配套资金。但在实际运行中，地方常常假配套。

　　湖南省衡阳县水利局的一位工作人员将这些项目称作“中央项目”，县财政并没有拨款。他表示，全国很多县都在这么做，声称配套资金到位了，但农业县本来财政就吃紧，“其实哪里有钱？”

　　社科院农发所研究员于法稳曾向记者介绍他的调研发现：一个水利项目，按照台面上的规定，中央和地方配套比例是1∶1，地方（包括省里）配套800万元，中央下拨800万元，台面上的账有1600万元，但实际省级和地方级的配套都没到位，实际到位资金只有上面下拨的800万元。而水利项目的设计费、监理费则是按照台面上的1600万元总账，按比率收费的。

　　于法稳认为，地方并非主观上要作假，只是财政无钱，水利又需建设，假配套实在是不得已而为之。

　　对于有望减少地方配套，耿廷柱有点兴奋：“上级项目对地方配套要求的比例比较大，有些要求地方配套30%，有些要求40%。菏泽在山东是比较穷的地区，能出10%就不错了。所以我们建议降低地方配套比例。但是现在这个问题还在研究。”

　　监管成难题

　　“对于土地出让收益的10%这笔款项，我们水利部门是无法监管的，主要还是靠财政部门，因为是他们在牵头做这个事情。”南方某农业大省水利厅人士对记者表示。

　　据了解，名义上土地出让收入已经纳入地方财政预算、由地方人大审查，国家层面并无严格审查监管。

　　“土地出让收入这部分本身就没有部门监管，也没有准确的统计数据，出让成本亦不透明。此外，还有许多暗地里的土地交易，这部分收入是否计入也是个问题。”即使是全国土地出让金的具体数字，国土部门和财政部门的说法也不同，以2010年为例，一说为2.9万亿元，亦有称是2.7万亿元。

　　土地出让收益的数字难以监管，由此衍生出来的10%农田水利专项资金就更难厘清。

　　实际上，《通知》对10%的土地出让收益如何使用做出了原则性的规定。如要求该款项必须用于小型农田水利，各地区不得将农田水利建设资金并入水利建设基金管理，农田水利建设资金必须实行专款专用，并重点向粮食主产区倾斜，不得用于人员经费、公用经费等经常性开支，并要求各地要建立健全农田水利建设资金预决算管理制度，将农田水利建设资金收支预算纳入土地出让收支预算管理范围，并在土地出让收支预算中予以单列反映，同时要求地方政府避免同类农田水利建设项目重复安排资金。

　　对于如何监管、保证这部分款项专款专用，《通知》提出，各级财政、水利部门要加强农田水利建设资金的监督管理，农田水利建设资金的计提、使用和管理依法接受审计监督。

　　而记者从安徽、山东、湖南等省财政厅了解到，目前为止尚未有相关的监管制度出台。

　　如何监管才能有效？郑风田表示，可能还是上级部门检查是比较有用。“财政是笔不透明的账，第三方监管，拿不到账也没有用。”

　　水利融资不易

　　“水利部正在和相关部门研究制定一个文件，支持金融资本投入水利建设。目前，具体的支持政策还在研讨之中。”谈及地方水利资金紧缺的现状，一位接近水利部的人士表示。

　　这意味着政府将逐步落实2011年中央一号文件提出的“加强对水利建设的金融支持和广泛吸引社会资金投资水利”的提法。

　　然而，金融机构和社会资本能有多大意愿投入水利建设还是个未知数。

　　安徽省宿州市水利局防汛抗旱室夏军表示，农田水利是长期效益，一次投入资本需求很大，并且需要长期管理，不是3到5年就能收回成本的。

　　以进入全国第一批小型农田水利重点县的安徽省濉溪县为例，2011年全县共整合各类资金12181.1万元，其中省级以上资金4903万元；市级资金1619万元；县级配套资　金3929万元；群众“一事一议”筹资221.3万元；乡镇自筹及其他渠道投资1508.8万元。可以看出，财政拨款还是占了绝大部分。

　　安徽省淮北市濉溪县水利局规划室主任张治伟称，当地“也曾经尝试过引入社会资本管理维护农田水利设施，比如试过机井拍卖或是租给个人，水塘承包给个人养鱼，由他负责管理维护。但是总的来说，农田水利是项公益事业，很难在短期内收到效益。对于资本来说，盈利模式并不清晰。”