铁路改革新方案正在高层酝酿 主打政企分开

　　本报记者 张智 北京报道

　　主打政企分开，或增加股权融资比例

　　热火朝天的春运过后，是铁道部推行改革的最好时机。今年，或有一重要改革浮出水面。

　　据本报记者了解，一个包括政企分开等内容的全局性铁路体制改革方案正在高层酝酿中。该方案目前或将开始征集专家和官员的意见。

　　与此相呼应的是，近日世界银行发布专题论文，建议铁道部并入大交通运输部，成为这一大部下的国家铁路管理局，负责制定铁路政策和技术与安全法规。同时，铁道部作为所有铁路资产所有者的角色也应终止，新成立的铁路管理局将只有监管职能，企业的运营职能将剥离给一些铁路公司。

　　据《东方早报》报道，一位不愿透露姓名的研究人士透露，除了世界银行以外，目前还有多家智囊机构正在就铁道部未来改革出具方案。

　　事实上，自去年2月盛光祖上台后，铁路改革就已慢慢开展，7月份动车事故后，体制改革也在加快速度。

　　不过，铁道部自行推出的体制改革方案，力度规模都不大，没有触及核心问题。针对以往不成功的改革，在听取较广泛意见后，此次或将出台与以往不同的新方案。不过，具体出台时间不明。

　　随着铁路的大量建设，铁道部债务水平不断攀升，融资日渐困难，发债利率越来越高，主要依靠银行贷款融资的模式已经难以为继。在现有体制下，铁路发展面越来越小，资金紧张已经成为倒逼铁路改革的重要推手。

　　改革呼声重新高涨

　　事实上，成立大交通部，将铁道部并入交通运输部中，早在2008年就有呼声。据本报记者了解，成立新的全国铁路总公司也早已在铁道部的备选方案中。

　　不过，由于全国铁路正处于建设高潮中，待建铁路大面积铺开，给铁路改革带来无形的阻力。

　　据了解，此前学者和铁道部官员在改革的原则上形成了共识，即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则逐步推进铁路改革。铁道部提出了一个为期十年的改革设想：第一步用大约三年时间，将客运与路网分离，以当时的14个地方铁路局为基础，分别组建客运公司；然后，再用三年的时间组建货运公司，实现货运与路网的分离；最后，在客运和货运均与路网分离的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。

　　在一些新动作中，铁道部一方面大力宣扬和推行放权给地方铁路局和大搞多种经营；另一方面，也开始内部管理机制的改革，如北京南站独立，不再由北京站代管，通过站段分拆让管理更加扁平化，从而提高管理效率。

　　不过，“铁道部的这些方案还不到可以称为改革的程度。”发改委综合运输研究所研究员刘斌表示。

　　针对2012年可能进行铁路投融资体制改革的路径，市场也有一些猜测。多数认为，2012年铁道部或增加股权融资比例，并尝试成立产业投资基金等融资创新模式。而事实上，市场更期待的是2012年铁道部能否出现比较明确的铁路体制改革方案。

　　“关于铁路改革的方案，很久以前研究部门就开始做研究，但一直进展缓慢。不过，已经到了改革的最好时机了。”刘斌表示。

　　历经波折

　　事实上，现在推行扩大地方铁路局经营自主权，确立地方铁路局的市场主体地位，在多年前也曾经推行过。不过，由于铁路改革的复杂性，现有方案都未取得应有效果。

　　据了解，上世纪末，铁道部将年度运输计划编制权、管内运输经营权、线路更新改造支出支配权等12项经营权下放地方铁路局，但同时附加了铁路局必须服从铁道部统一调度指挥的规定。由于缺乏清晰的产权制约，不久就发现存在地方铁路局挪用资金、路网整体效率无人关心的现象。

　　“当时把线路更新改造支出的支配权下放给铁路局，但各地铁路局拿到这笔钱后，就花在建商业会所这些跟运输主业没有关系的地方。”北京交通大学经济管理学院教授荣朝和介绍，“后来在审计中发现北京铁路局违规挪用更新改造资金，竟花四五亿元修建高档会所，这件事情很典型，也相当普遍。”于是，那些下放的经营权不久就被全部收回。

　　1980年起，铁路改革方案经过建立现代企业制度方案、“网运分离”方案、组建区域公司方案、跨越式发展方案4种变化。这些方案彼此相互矛盾，推行效果不佳。

　　“网运分离”方案因造成客运公司严重亏损，在进行了1年9个月后，于2003年被铁道部叫停。投融资方面的改革以山东试点为标志，但出现了“有价无市”的局面，进展并不顺利。而主辅分离改革中，将公检法职能剥离出铁路系统交由地方管理的举措，效果也不明显。2005年3月，铁道部撤销全部铁路分局，进行重组铁路运输企业经营管理体制的“跨越式发展”。

　　铁路改革的悖论在于，对于庞大的网络而言，局部改革成功的前提即是它对整个网络的依赖性不强，否则它将被完全吸纳、同化进网络的运行规律里。因此即使其成功，也仅仅具有无关大局的象征意义，因为它依然无法改变那张“网”。铁路天然具有集中调度指挥、按图行车、运输进款清算、承担社会公益性等基本特点，天生注定了其浓厚的计划经济色彩。

　　期待整体改革

　　“没有外部压力，就没有改革的动力。”刘斌表示，“改革的前提是改革市场结构。”

　　不管“政企分开”方案是否完善，推进了总是好的。从长远看，行业监管与国有资产的监管会出现矛盾，应当分开。比如，国资委对国企履行国有资产出资人职能，但不做行业监管。

　　铁路改革不可能一蹴而就，需要有个渐进的过程。铁路改革确实面临复杂性的考验。缺乏整体发展思路的铁路改革肯定是失败的改革，缺乏雷厉风行魄力的改革也肯定不是成功的改革。这一体制运行已久，而且要从无到有创造出“企业”，此外也需要考虑在这个过程当中，避免伤筋动骨，影响到铁路的安全和正常运行。

　　各种公开资料显示，铁道部多元经营企业主要依托铁路运输业发展第三产业，包括仓储、餐饮、旅游服务、房地产、居民服务行业等。2007年，全路多元经营资产总额为892亿元，营业收入达1300亿元，实现利润30亿元。2007年资产负债率降为44%，铁路整体负债处于较低水平。2003年，国铁及控股企业实现运输利润仅为5亿元。

　　如果铁道部不进行整体的、存量的改革，即使客运专线公司拥有某一区段的调度指挥权，也没有任何实质性意义。因此，各客运专线公司在目前格局下，调度指挥权只好集中统一在铁道部运输局手中。可见，铁路进行增量改革的后果只会形成更大规模的存量，进一步增加而不是减弱铁路改革的难度。铁路改革的顺序不能与一般工商企业相同，整体的、一次性的、存量的改革是具有网络特性的铁路产业所必需的。

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　　铁路改革三十年历程

　　1982年至1985年，铁道部开始放权让利，把计划、财务、物资、人事等权利下放给铁路局，铁路局得到一定的经营自主权，并实行利润留成制度。

　　1986年至1991年，铁道部启动“大包干”，将计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属铁路局，试行全行业的经济责任大包干，但此次改革因随后一连串的铁路安全事故而被迫停止，时任铁道部部长丁关根也因此离职。

　　1992年，铁道部开始建立现代企业制度试点，1993年成立了广铁集团，1995年建立了大连铁道有限公司。

　　1998年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司开始逐渐与铁道部实行结构式分离。

　　2000年开始，铁道部尝试“网运分离”，实施新财务制度，客货网分账核算。

　　2003年，刘志军接任铁道部部长之后，“网运分离”的改革全面停止，铁路进入跨越式发展阶段。

　　2003年至今，尽管铁道部进行了主辅分离、撤销铁路分局、投融资体制等多项改革，但对于根本性的体制改革却始终没有触及。

　　世界银行方案

　　·设立一个国家交通运输部负责对交通运输实行统一管理，制定统筹多种运输方式的综合交通运输政策，建立一体化的交通运输体系，负责各种交通运输网络间的公共资源分配；

　　·在交通运输部下设国家铁路管理局，负责制定铁路政策和技术与安全法规，但没有所有权，不承担服务提供职能；

　　·根据专门的“国有企业法”或“公司法”，成立一定数量的自主经营的大型地区铁路公司；公司股权归主管国有企业的部门或其他适当的部门所有，由主管部任命董事会；公司下设客货业务分离的运营分部或子公司；

　　·一定数量的专业化或拥有独立品牌的跨地区运输服务，可采取不同的经营形式，如：相邻的地区铁路公司组成合资公司；地区铁路公司之间互授轨道使用权；成立新的独立公司，付费取得轨道使用权，国家铁路局对收费标准进行监管。

　　·一定数量的小型铁路，包括《铁路法》所说的地方、专用和支线铁路、运输煤炭及其他资源的专线铁路。

　　记者观察

　　不妨多借鉴国际模式

　　今年的春运，铁道部绞尽脑汁，推出多项惠民政策。其中，方便购票的网络订票可谓是铁道部的得意之作，为此推出的12306网站在试运营了大半年后，迎来了第一次春运。然而，由于对实际情况的估计不足，该网站多次瘫痪，给网络购票者带来极大的不便。

　　之所以如此，是铁道部将该工程交给缺乏实战经验的直属事业单位，而放弃了和经验技术都成熟的企业合作。

　　对于铁道部来说，这样的事情在之前似乎并不鲜见。事实上，在铁路建设中，也是和铁道部有着千丝万缕联系的企业拥有更多的话语权。在一些招标中，屡有内定，甚至一些央企也只能陪太子读书。长久的大权在握，让铁道部也越来越为人所诟病。铁路改革的呼声已经飘荡了30年，然而，对于中国铁路来说，长久的政企不分使得铁路改革说易行难。

　　“中国铁路的改革是对世界铁路行业的巨大挑战。”世界著名的铁路改革专家汤姆斯曾这样说过。国内的专家也曾尝试找出适合中国的铁路改革机制。

　　近日，世界银行发布《铁路行业管理体制的三大支柱》专题论文，通过对澳大利亚、巴西、加拿大、法国、德国、日本、俄罗斯、美国八个国家铁路行业的研究，为中国铁路改革提出方案。

　　事实上，二战以后，除了美国等极少数国家，世界上大多数国家都对铁路采取了“国有国营”的管理体制。结果，1970年到1994年之间，公路、航空运输发展迅猛，全欧洲的货运总量增长了近70%，铁路却停滞不前，货运量反而下降了22%。一些国家认为，国家对铁路的管理体制是铁路衰落的主要原因。于是，从上世纪80年代开始，世界范围的铁路改革开始铺开。

　　1988年，瑞典尝试“网运分离”。基本形式为将原国铁一分为二，一个是瑞典国有铁路，一个是瑞典国家铁路管理局。国有铁路按照商业原则经营铁路运输服务业务，主要负责客货营销、运输控制、编组站作业、机车车辆购置及维修、所属地产的出售与开发等；铁路管理局主要负责制定铁路基础设施投资计划，并承担上述基础设施的维护管理责任。

　　由于成绩很好，促使欧盟在1991年形成了一个决议，要求所有欧盟国家的铁路实行“政企分开、网运分离和开放路网”的改革，在运营部分引进竞争机制。

　　与欧盟铁路的“网运分离”不同，美国的铁路一直都是网运合一，大铁路公司拥有自己的铁路网，同时还拥有火车头和车厢等运行设备。因此，美国铁路公司在某种程度上是具有“自给性”的系统。在这种网运合一的情况下，刺激竞争主要有两种办法：一是开展“平行线竞争”。美国的城市和地区之间，如芝加哥到洛杉矶，芝加哥到纽约，有分属于不同铁路公司的多条平行铁路线路。因此，货主有多家铁路公司可供选择，铁路公司能够开展直接的竞争；第二种方式是引入“线路内竞争”。目前，超过25%的铁路线路都有两家或两家以上的货运公司同时运营，它们向拥有线路的铁路公司支付线路使用费。这种方式不仅提高了线路的使用效率，保持了规模经济，还刺激了货运公司之间的竞争。

　　1997年，巴西政府实施铁路私有化，铁路完全由特许经营商运营，拍卖铁路经营权获得收入达18.3亿雷亚尔。目前全国铁路全长2.8万公里，主要为货运铁路，其中仅有10%，即3000公里铁路满负荷运载。巴西铁路自1996年私有化以来，巴西铁路私有部门自1997年至2004年投资了60亿雷亚尔，政府仅投资了5亿雷亚尔。目前巴西铁路运输占全国运输总量的24%。

　　日本国铁和我国相似，由于捧着铁饭碗，优势逐渐丧失，从1964年开始就一直亏损，到改革以前，负债已经达到37兆日元。日本国铁改革，按地域分为6家客运公司，并成立了一家货运公司，这些新公司最初由国家全额出资，但被要求必须尽早出售股份，向纯粹的民营化公司转化。新公司具备经营自主性，国家不再限定公司的经营业务范围，运费和票价只需经过运输大臣认可即可决定。

　　改革以后，日本铁路运输价格再也没有涨过，而且从改革的第一年起就开始盈利，直到现在一直在盈利。

　　2000年开始，傅志寰主政下的铁道部将目光投向了“网运分离”，实施新财务制度，客货网分账核算。然而，由于亏损严重，这项改革于2003年失败。

　　此前，也曾流传着成立5大区域公司的传言。不过本报记者了解到，我国铁路被分割的可能性不大。分割后，不同公司铁路的换乘、购买火车票，以及跨公司线路的分成都有很大的困难。

　　“没有一个国家的经验能保证我们铁路改革的成功，只能不断摸索。”发改委综合运输研究所研究员刘斌表示。

　　不过，“政企分开，网运分开”的模式已经基本可以确定。按照这种模式，我国或将成立一个全国铁路总公司，负责运营，而铁道部则主管规划和秩序。