贾康：承前启后 服务大局改善民生

　　文/财政部财政科学研究所所长 贾康

　　——解读2012年两会《预算报告》

　　2012年继续实施积极财政政策的安排中，在收入方面应突出“减税”重点；而在支出方面，首先需要继续安排较大规模的赤字，形成政策扩张效应

　　今年“两会”预算报告引起各方关注，在此试从研究者角度作一些解读。

　　10万亿财政收入怎么看？

　　2011年我国全年财政收入首次突破10万亿元大关，达到103740亿元，比2010年增长24.8%，创下历史新高。在当前全球经济低迷，我国GDP增速放缓的背景下，财政收入的大幅增长将为2012年我国经济结构调整和发展提供有力保障。

　　财政收入增长是在我国应对金融危机冲击、经济实现又好又快发展的支撑下所实现的增长，是财政预算执行情况较好、各项重点支出得到较好保障、物价水平上涨、企业效益较好及将原预算外资金纳入预算管理等因素综合而成的表现。

　　当然根本原因还是来自于我国综合国力的提高。上世纪90年代中期，我国财政收入自改革开放前面十余年“放水养鱼”“减税让利”、搞活企业、涵养财源之后，进入收获期，财政收入占GDP比重的恢复性增长延续至今，财政实力随综合国力和全要素生产率的上升而显著上升。

　　可以看出，多重因素促使2011年我国财政收入大幅增长，绝对量跨越了10万亿元这个颇具象征意义的关口，这也引起各方关注与热议。面对我国经济社会方方面面对于公共财政的功能要求，10万亿元的收入规模其实并不为多，如按人均看则远远落在世界上多数经济体之后，关键在于把这些“百姓的血汗钱”花好。面对2012年更为复杂的经济形势和“十二五”发展要求，在物价仍然处于高位的背景下，如何在财政蛋糕做大的同时分好蛋糕？如何使财政收入的增长普惠于民，减轻民众的生活负担，使更多老百姓得到实惠？在财政收入首破10万亿这样一个节点，无论是在收入方面通过结构性减税做到让利于民，还是在支出方面更多向民生领域倾斜，都应成为需要着力做好做实的重要问题。

　　可以认为，报告中关于今年财政收入增长幅度安排得比较稳健：比GDP增幅高出2个百分点。由于财政收入是以现价计算的，而GDP是以不变价、即与多年以前的价格相比较来计算的，因此今年的财政收入增长幅度安排，实质上是以不超出、或仅略超出年度GDP的增长幅度为导向。

　　因此，2012年继续实施积极财政政策的安排中，在收入方面应突出“减税”重点，在2011年实施提高个人所得税工薪所得减除费用标准、降低部分商品进口关税、提高增值税和营业税起征点、对部分小型微利企业实施所得税优惠政策等政策基础上，继续实行结构性减税。

　　2012年初，我国已经对600多种进口品的关税向下调整；上海营业税改征增值税试点如期展开，这个以新机制实施减税的改革具有全局意义，应在总结经验的基础上积极推开；诸多扶持中小微企业的优惠政策正在执行，需要在各地落实好实施细则；还要一如既往地以税收优惠支持企业研发活动，鼓励企业走开拓创新之路。当然，结构性减税还需与其他税制改革统筹呼应。2012年应积极推进资源税全面改革，适时扩大从价计征范围；房产税通过重庆、上海的改革试点积累经验后，应进一步推进。

　　以支出重点

　　与改革安排服务全局

　　《预算报告》体现了财政分配服务于稳中求进、改善民生、维护国民经济又好又快发展的取向。

　　2011年，总量上看，财政支出首先很好体现了积极财政政策的扩张性特点，直观形式是形成了一定规模的财政赤字。这也是阶段性宏观调控所需要的。其次，在财政收入大幅增长的同时，财政支出的结构也得到进一步优化。2011年，全国财政支出108930亿元，比上年增加19056亿元，增长21.2%。对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度得以加强，增长超过20%，体现了政府在保障和改善民生方面的努力。其中，中央财政支出56414.15亿元。

　　财政支出的亮点在于突出重点、协调全局、兼顾一般的同时，很好地体现了注重民生支出、增加有效供给的趋势。比如，中央财政教育支出增长27.5%，科学技术支出增长17.7%，文化体育与传媒支出增长31.6%，医疗卫生支出增长17.7%，社会保障和就业支出增长23.9%，等等。这突出体现了财政区别对待、有保有压、充分发挥增加有效供给的财政分配作用。

　　此外，2011年中央对地方税收返还和转移支付增长23.4%，其中，一般性转移支付增长38.3%。这十分符合我国政府间转移支付制度的发展方向。扩大一般性转移支付的比重，也就意味着中央对欠发达地区支持的过程中，欠发达地区可以自主安排的财力有了较大幅度的增加，这就有利于欠发达地区的发展，促进基本公共服务均等化水平的逐步提高。

　　去年的财税改革进展良好，各项改革有序推进，可圈可点之处不少：继续优化转移支付结构，增加一般性转移支付；完善县级基本财力保障机制，提高基层政府公共服务保障水平，等等。其他的诸如细化政府性基金预算、扩大国有资本经营预算实施范围和社会保险基金预算试编范围、全面取消预算外资金等，报告中都有闪光之处和亮点。

　　还应特别提到，去年已在27个省份的1080个县实行省直管县财政管理方式改革，对此应给予高度评价：1080个县占到我国一半左右的县，而且这项改革还会延续到今年，这就为1994年开始的分税制改革的基本成果在省以下贯通落地提供了坚实的基础和前提。省直管县财政管理体制改革的远景，是把中央、省、市、县、乡镇等5个层级转变为3个层级的扁平化架构，然后再按3个层级进行分税制改革。

　　2012年在支出方面，首先需要继续安排较大规模的赤字，形成政策扩张效应。全年8000亿元的赤字量，形式上比去年的9000亿元安排有所减少，实际考虑支出中调用的中央预算稳定调节基金，比上一年多1200亿元，所以实际力度还有增加。其次，在支出结构上，要运用公共财政资金继续支持新农村建设，在弥合二元经济方面继续有所作为；在改进民生方面，要在保障房建设、新医改、教育投入增加等方面通过财政政策更好地发力。再次，加强财政管理，提高透明度，强化公共资源配置的绩效导向，进一步降低行政成本，增强人民群众在这方面的满意度。尤其在政府预算信息的透明度、预算安排的合理性、预算管理的科学化、精细化水平的提高方面，结合经济、行政、乃至政治体制的配套改革，需做出大量的细致工作和长期努力。中央财政支出总量达到64120亿元，增长13.7%。这一中央财政支出安排在改善和保障民生方面和前几年是一脉相承的。与此同时，也体现了一些阶段性的特殊要求，比如住房保障支出达到2117.55亿元，增长23.1%。其中，加强保障性安居工程建设，适当扩大农村危房改造范围并提高中央财政补助标准，扎实推进游牧民定居工程建设，安排资金1787.46亿元，增长24.8%。

　　特别值得提到的，是2012年国家财政性教育经费支出大体安排21984亿元，根据国内生产总值预期指标计算，2012年国家财政性教育经费支出将占国内生产总值4%以上。这是一个经过多年努力取得的成果。过去，财政在这方面一直在努力，每年安排的财政性教育经费支出都有较大幅度的增长，但由于宏观税负比较低，就达不到4%的目标；在逐步提高宏观税负水平后，今年达到了4%的目标。

　　作一总计，今年中央财政预算安排用于人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等方面的民生支出13848亿元，比上年增长19.8%。应指出，今年中央和地方财政预算安排的与民生直接相关的支出有着作为“重中之重”的连续性特点。

　　2012年的财税改革，内容较为丰富。按照预算安排，转移支付延续上一年的改革特点：优化转移支付结构，加大一般性转移支付力度。一般性转移支付增长23.15%；而专项转移支付仅增长5.2%，大大低于2011年的增长比例17.1%，这也是一个制度优化的例证。

　　在报告中，2012年的国有资本经营预算安排情况有了较为详细的表述，这项预算安排的细化，体现了我国国有资本经营预算在2012年的实际进展。我国的中央级国有资本经营预算框架在2008年就有了，今后要充分发挥其功能，要化解一些矛盾和障碍，还需要一个过程，但毕竟每年都能看到它实实在在的进展。

　　今年财税改革还有一系列事项将继续稳步推进，报告中对此同样是可圈可点之处颇多。改革安排中涉及财政体制和管理的事项有：完善省以下财政体制，健全县级基本财力保障机制，进一步均衡省以下财力分配，增强县级政府基本公共服务能力。深化预算管理制度改革，完善公共财政预算，提高政府性基金预算的规范性和透明度，扩大国有资本经营预算实施范围，健全社会保险基金预算。将部门预算制度改革覆盖到县级，将国库集中收付制度改革覆盖到各级政府及所属预算单位。推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度。加快建立健全预算绩效管理制度。

　　税制改革内容也相当丰富，报告里列举了营业税改增值税等7项之多：完善增值税制度，推进营业税改征增值税试点。健全消费税制度，促进节能减排和引导合理消费。进一步推进资源税改革，促进资源节约和环境保护。研究制定房产保有、交易环节税收改革方案，稳步推进房产税改革试点。推进城市维护建设税改革。深化环境保护税费改革。按照正税清费的原则，继续清理整合行政事业性收费和政府性基金。这些改革，都和改善民生、优化经济结构有着内在联系，聚焦于支持又好又快发展、加快经济发展方式转变的全局。