权力通吃导致官满为患

　　梁发芾

　　近日媒体消息指出，国务院88个单位，统计结果显示有29个单位副部长超出标准，总共超标高达52人。其中发改委超出规定6人 ，人力资源和社会保障部5人。

　　国务院部委副部长大量超编，司局长处长们大概也不会例外。而在地方上，一个县有十几位副县长，一个局有十多位副局长的，早不是新鲜事。官员在增加，普通公务员队伍也在膨胀。今年两会上，中纪委副书记刘锡荣说，4年来，每年公务员增加100万人。虽然国家公务员局认为此说法不实，但是难消人们疑虑。显然，中国现在已经进入“官满为患”的境地了。

　　官员超编，看得见的问题是增加俸禄，浪费国帑。增加一个副部长，国家不但要增加俸禄，福利，保健的支出，还有相应增加住房，办公设施，小车，司机，秘书，以及其他后勤服务的费用。增加一个普通公务员的开支，虽然和副部长相比少一些，但是，普通公务员每年增加的人数庞大，因而增加的行政成本，无疑是十分巨大的。中国财政总支出中，行政管理成本几近五分之一。以2006年为例，当年中国行政成本占总支出比例为18.73%，而日本仅为2.38%、英国4.19%、韩国5.06%、法国6.5%、加拿大7.1%、美国9.9%。中国高达二成的行政成本中，大多数就是用于养官的。 在很多地方，政府和官员明确地说，当地财政就是“吃饭财政”，财政收入是为了吃饭，财政支出也用于吃饭。所谓“吃饭财政”，就是养活干部的财政。

　　从整个社会来说，冗官过多，官满为患，还有更大的隐性问题，这就是官员太多导致的争权夺利，扯皮内耗，以及机构膨胀带来的权力扩张，既造成政府管理的无效率也摧残社会经济和公众生活。俗话说，无事生非。当官员太多而无所事事的时候，他们不是内耗，就是将权力之手伸向社会，干涉社会秩序，甚至通过管制而寻租自肥。官员过剩最常见的解决之道是，在正常机构之外不断设置新的机构。近日曝光的稀奇古怪的机构如陕西西安市有“放心馒头工程领导小组办公室” ，山东济宁市多个部门成立“马上就办办公室”，河南商丘市及其下属各县都有“严禁工作日午间饮酒办公室”。多一个机构不但要多一份支出，更重要的是，会多一份管制社会，干涉市场的权力。这类权力成为社会的紧箍咒，造成非常巨大的社会成本。

　　一方面是官满为患，人浮于事，成本巨大，另一方面，是人们千方百计要进入公务员行列，这加剧了官患的程度。而此种恶性循环的症结，正在于权力通吃的本性。如果不能约束权力烂漫无际的扩张性，不能约束权力在社会分配中通吃一切的垄断性，那么，要精兵简政，是根本不可能的。

　　将中国目前官满为患的事实，放到中国历史大背景中考察，更可以看出这种顽疾发生的规律性。

　　民主人士黄炎培曾将中国历史上王朝兴衰“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的规律叫做王朝周期率。而这种王朝周期率有一些典型的标志或征候，比如，随着时间的推进，官员、赋税和百姓负担加速增加，最后不堪重负，王朝垮台，政权更迭，一切推倒重来。

　　历史上王朝运行中官员、赋税和百姓负担加速增加的例子，最典型的当数宋朝和明朝。北宋本已冗官严重，范仲淹曾有“庆历新政”的改革，以期整顿吏治，减少冗员，但很快失败了。到了南宋，冗官更为严重。北宋时期，以320余郡的财赋，供养一万多人的文官，到了南宋，以100余郡的财赋，却要供养二万四千多官员。到宋末的时候，财政汲取的额度已经达到人民负担的极限，时人感叹：“较祖宗取民之数，不知凡几倍矣！”有识之士建议裁撤冗员以克服财政危机，但是裁减官员涉及复杂的既得利益，掣肘难行。国家养不起更多的官员，居然卖官鬻爵以创收养官，买了官的人再去搜刮百姓以求补偿。这种饮鸩止渴之术直将南宋送上万劫不复的不归路。和宋朝一样，明朝也经历了官员人数由少到多的膨胀，到了明朝中后期，文武官员的人数比起开国之初增加4～8倍。万历年间张居正进行裁减冗员的改革，裁掉了一些冗员，但是，张居正死后，裁撤冗员的改革就停止了。明朝也背着沉重的冗员包袱走向灭亡。显然，在权力膨胀的制度下，权力即利益，权力必然诱惑无数人进入官场谋求利益，使官员人数膨胀失控。

　　今天中国遇到的官员膨胀，或许尚无宋明那样的严重性，但是，如果不大刀阔斧裁撤冗官，精简机构，按照这种惯性持续膨胀下去，难保不出现宋明那种冗官拖垮政权的结局。而避免这种结局的根本出路在于建立真正有效的民主宪政，从约束权力开始。