专访中国政法大学副校长马怀德等：监管不力也应严格问责

　　李琳 王峰

　　中国工业部门的规划者提出，未来几年食品工业发展要优先解决提高食品质量和安全水平。

　　国家发改委、工业和信息化部4月23日在解读《食品工业“十二五”发展规划》时，将强化食品质量安全，置于食品工业未来几年的主要任务之首，并指出重点是提高重点行业准入门槛、健全食品安全监管体制机制、完善食品标准体系、加强检（监）测能力建设、健全食品召回及退市制度和落实企业食品安全主体责任等。

　　究竟如何在体制机制上防止工业明胶事件再次发生，本报采访了中国政法大学副校长马怀德、北京大学教授孙东东和中国人民大学教授杨建顺等行政法学者。

　　《21世纪》：之所以出现工业明胶的非法添加，主要原因在哪里？是因为相关法律法规的空白，还是相关监管部门执法不严？

　　杨建顺：在食品、药品领域，我国的立法规范已经相当完善了，甚至有人用“重典严刑”来形容，现有法律及实施条例都明确规定了生产、经营、销售等环节中各个主体的责任。

　　尤其是在食品、药品领域，准入机制已经非常到位。2004年实施的《行政许可法》树立了“有限政府”的理念，强调个人能够自治的、市场机制能够解决的、行业组织和中介机构能够解决的以及能够通过事后监管解决的领域，都不设行政许可。但在食品、药品领域，由于涉及人民群众的生命健康，实行的是社会规制原则，这在进入许可上是非常严格的。

　　马怀德：两者都不是，主要原因还是违法者违法的成本太低。对于工业明胶生产厂家，明知道是工业明胶，还作为食用或者药用明胶卖给胶囊厂。对于胶囊生产企业来说更是严重违法。按照药品管理法的规定，胶囊属于药品辅料，药品辅料应该是按照药品的生产标准进行生产。

　　《21世纪》：在这次事件中，监管部门的工作有需要改进的空间吗？

　　孙东东：这次事件中存在监管不力。地方政府有时候为了地方利益，就会忽视监管，甚至不管。比如河北生产明胶的那个企业，老板的弟弟不就是人大主任么。

　　杨建顺：法律规制完善后，还缺乏一个相应的监管机制，那就是预防机制。监督部门设了检验机构，在食品、药品企业设立时就已进行了备案，接下来就应该是跟踪调查，使监督日常化，类似事件才会相应减少。监督部门除了预防、检查企业的主观违法活动之外，对企业的技术革新、改进也要督促。

　　《21世纪》：在制假贩假的各个环节，包括工业明胶生厂商、中间环节代理企业、胶囊等包装企业、药品或食品生产企业等相关责任如何界定？

　　孙东东：首先需要承担责任的，药品生产企业和胶囊生产企业应该是第一个，工业明胶生产企业本身可能是没错的，从理论上讲这样的企业国家还应该扶持，因为他属于资源再利用，关键是他不应该把这个用到人身上去，是买的人和生产胶囊的人是有问题的。

　　杨建顺：毒胶囊事件发生后，郑州一条河倒满了胶囊，成了彩虹河。监管部门能跑到河边去守着？这说明最重要的是经营者要自律。食品、药品企业的原料进货实行登记制，但这些胶囊厂可能是故意绕开，这说明他们不仅是自律没有了，甚至已没有了底线。如果整个企业都不守法，都昧着良心，监管部门再强大也没用。

　　《21世纪》：为什么监管部门屡次监管排查，相关工业明胶小作坊及一些可能存在非法添加嫌疑的企业，仍然屡禁不绝，怎样的监管体系能约束住企业非法逐利的冲动？

　　孙东东：地方政府必须要履行职责，有法必依，违法必究，执法必严。另外就是民众的监督，其实我们国家应该让消费者、媒体和监管部门联动起来。消费者监督是最积极主动、彻底且廉价的。

　　这个事件还暴露了我们国家一个体制上的问题。因为药监部门并非垂直领导，而是归地方政府领导，但地方政府过分看重经济利益，结果产生趋利效应，药监局去干涉反而会被政府骂一顿。其实政府不应该抓经济，政府应该是抓秩序。

　　马怀德：监管部门有两方面的原因，第一是执法没有动力，就是执行的好与坏跟他个人政绩也好，升迁也好没有直接的关系，这是一个普遍的问题，不光是在食品、药品领域。这就要给监管部门增加激励机制，另外就是严格问责，所有的不作为行为，造成了严重后果、损失都要承担相应的法律责任。如果是违法的监管造成严重的后果，构成失职，渎职，要按照刑法的规定追究刑事责任。同时还要增强监管部门的法律意识，很多部门依法行事的观念、理念不够。

　　杨建顺：行政法学领域有参与式行政的观点，认为人民的请求是启动行政行为的重要契机。也就是说普通群众是主体，如果普通群众对于发现的问题早一点举报、反映，也在一定程度上遏制企业的违法行为，并逼迫监督部门去履行职责。

　　《21世纪》：对于食品和药品安全管理问题，国外有怎样的行之有效的经验？

　　孙东东：美国只有一个食品药品监督局，全部的问题都由他管，这样有助于监管效率。但我们就很难做到，因为中国的药厂太多，而且很多都是低水平的重复生产。另外中国的发改委片面地压低药价，却没有压中间环节（批发商），结果导致生产厂家没法经营。

　　《21世纪》：对我国食品和药品监管体制的改革，您有怎样的建议？

　　马怀德：没什么具体建议，现在不是体制改革的问题，现在是依法办事，法律的执行更重要。第一就是执法机关，监管机构要严格依法监管，积极履行职责，追究那些不作为的行为的法律责任。第二就是信息公开透明，要保障社会公众，特别是舆论媒体的有效监督，将任何的违法行为都置于公开透明的公众监督之下。第三就是要形成一种社会的加大处罚的力度，或者是提高违法犯罪分子的违法成本，对于违法企业要承担巨额的民事赔偿，只有这样才杜绝他以后再犯。