英国道路还是德意志道路

　　——日本宪政史通信之四

　　郑飞

　　朱兄：

　　之前我们谈到明治政府初年，政府锐意求新，西学东渐之势澎湃而来，自由民权运动高企。伊藤博文本人在1880年底承认：“欧洲变革之说自法兰西兴起后，渐次浸染欧洲各国，相扶相拥终成大势，有政之国不得不改其政。当变旧图新之时，有的国家激荡混乱，至今未止；有的国家明君贤相乘机以变制变，转而稳定了国家。总之，均难免防止独裁之风，与人民分割政权。欧洲文明浸染我国，政体之说亦流布于士族之间，数年间蔓延全国，成不可遏止之势。”

　　面对此等浪潮，伊藤博文等日本政治家上下求索，寻求应对之道。当时，摆在他们面前的，不外乎三条政治道路：有司专制、英国道路与普鲁士——德意志道路。

　　所谓“有司专制”就是照走老路——出身于萨摩、长州等数强藩的藩阀人士依靠对军队、政府机器的掌握，强行压制民权呼声，保持对政权的垄断。

　　明治时代的政治家们，普遍觉得这条路不大能走得通。一是如上所说，分割政权看起来是时代大势；二是当时世界上还没有大做出口加工贸易、靠外资投资驱动经济发展的政治与经济条件，要想增强国力，只能靠国内社会与市场的内在发展。日本要与列国争竞，就不能不稍假民力；三是明治政权根基不稳——藩阀政府是靠二三藩的私人关系组建而成，并没有政党、社会团体与势力可做依靠。掌握政权这么久，靠的就是“改革共识”和枪杆子。这些年改革下来，得罪的人并不少。

　　这样，在日本，放权让利、建立立宪政治就成为势所必然之事，这成为当时统治阶级的共识，比如元老院在《推进国宪复命书》（1878年）中写道：“（当今世界）以开明兴盛著称的国家均采用立宪之政……不伸张民权，国家则分崩离析，所以君主不能独享其权。因此，欲分享君民之权，使君民之权各得其所，非制定国宪不可。”

　　当时风起云涌的自由民权运动更加增加了这些政治家的紧迫感。右大臣岩仓具视十分担忧，说道：“期望开设国会之议论，四方泛起。如置之不理，恐诡激之言行越发煽动民心，扰乱国家之平安，终至无可防治之祸患。” 藩阀巨头井上馨的判断也是一样：“安危之机实在今日，待明日风雨震雷交替到来之时，即使牺牲性命也难以挽回。”总之，“国会问题若不解决，则明治政府之艰难永无休止之日”（伊藤博文）。他们必须马上主动出击，在制宪问题上掌握主动权才是。

　　那么，剩下两条路，到底该走哪条？

　　所谓英国道路，八字可以蔽之——“议会政治、政党政治”。全国的政治中心在议会，由议会控制立法、财政、军政。议会中多数党领袖或民选政治家组阁掌握行政权，控制行政官僚团体。当时，英、法、美各国均走的是这条路。

　　那么普鲁士——德意志道路呢？叙述起来就要复杂一些。

　　普鲁士——德意志如同日本一样，是所谓后发国家。十八世纪以来，统治普鲁士的霍亨索伦王朝同样也感觉到政治与社会变革的压力。为了应对此等挑战，霍亨索伦王朝搞出了一套防御性弹性改革策略，即主动有控制的进行政治改革，有条件的放弃一部分专制权力与理念，以保证政治的主导权牢牢的掌握在王室与贵族手里。简单的说，他们知道，政治改革是免不了的，但是谁来主导改革，改革方向往哪倾斜，就大有文章可做。

　　王朝政治改革的前奏就是放弃王权神授的传统观念，将自己打扮成全民利益的服务者。普鲁士国王弗里德里希二世就称自己是国家的“头号公仆”，还说出了“一切为了人民，但什么事情也不靠人民”的名言。由此，霍亨索伦王朝编撰法典，厉行法治，同时建立了一整套官僚机构，限定君主权力，提升行政管理效率。这就是所谓“开明专制”。

　　到了十九世纪中期，王朝由“开明专制”转向有限度的立宪政治，让渡一部分政治权力。《俾斯麦回忆录》中有一则故事，是弗里德里希四世当笑话讲给俾斯麦听的。当时俄国同普国还是传统盟友，沙皇尼古拉找老朋友普鲁士国王借两个低级军官，帮他背部按摩，理由如下：“对于我的俄罗斯人，只要我能盯着他们的脸，就不愁对付不了他们，可是背上没长眼睛，所以我不能让他们到我身旁来。”尽管沙皇崇拜是其那个专制国家的特色，但被崇拜者本人猜忌其臣民如斯，普鲁士国王无疑是引以为戒的。俾斯麦自己呢，也否认自己是绝对专制统治的爱好者，他认为，在专制统治之下，最大的问题是无人负责，他还主张，应该让议会和报纸有公开批评政府的可能，尽好一个诤臣的本分。俾斯麦自承“我一直认为君主权力在一定程度上应受到一种独立的全国性代表机构的监督”，以免君权肆意妄为。俾斯麦的这种观点，无疑代表着相当一部分普鲁士——德意志贵族的意见。

　　不过，尽管王室与贵族都承认，有必要让普鲁士——德意志臣民享受一定的经济自由、私权保障乃至政治权利，但这并不意味着他们决定将政权拱手相让。他们所希望的建立的这个体制，是“君主民辅”型的。这种“政权分割”体制的特征就体现在1871年德意志帝国的宪法之中。

　　根据帝国宪法，德国皇帝是最高行政首脑，政府官员的进退由他掌握，他还控制着军队与对外政策。除此之外，他对国家立法有相当大影响，没有他的副署，就不成其为法律。他还可以任意解散帝国议会。因此，他及其官僚机构是权力结构中的主动方。

　　帝国立法机构由两院制议会构成，分成上下两院，上院是联邦议会，由各邦派出代表构成，掌握实权。下院才是普选出来的帝国议会，权能很小。官吏任命、军队统率、内阁组成均不在帝国议会权限范围内，就算立法，也要得到联邦议会的同意才行，而联邦议会是不会同他们穿同一条裤子的。帝国议会的最大权力在预算方面，它可以同意或者拒绝政府提出的预算，不过，即使它拒绝，政府还是可以仍然按照上一年的财政预算获得资金，而不至于断粮，因此，议会对政府的实际压力并不如想象之大。此外，帝国议会的政治功用就是为老百姓提供了一个讲坛。有学者因此讽刺说，帝国议会是一个“没有政府的议会”，此言非虚。

　　对王朝来说，帝国议会的真正作用在哪儿呢？它是一条护城河，能够吸收并缓冲德意志人民的政治热情。第一，它让大家伙能有个念想，消停消停；二，为政府提供合法性；三，最重要的，当时德国社会是很多元的，各邦有很强的地方主义情绪，又有新教徒天主教徒的对立，再加上城乡差别，帝国政府预计将看到社会上多个阶层、集团或组织将为了选票而互相斗争，帝国政府可以坐山观虎斗，从中渔利；四，它制造一种渐进主义气氛，给政府以从容布局的时间、空间。

　　总之，对普鲁士——德意志道路建立起来的这么一套政治体制，我称之为“最低限度的立宪政体”。帝国政府再伴之以相当的经济自由，加之以国家主义、民族主义宣传，建立了有限的社会保障制度，事实表明，这么一套体制确实在相当程度上缓和了民主的压力，增强了德意志国家的国力。

　　在当时许多日本政治家的眼中，德意志由边陲国家一跃而成为世界大国，其国策同英法两国相反，但也做到了民富国强、皇室强盛、军队强大、学术进步、治理完善（这套机制有极大政治隐患，当时是看不出来的）。这种以政府为主要驱动力与主体的现代化之路，无疑对明治政府人士产生了极大吸引力。

　　1880年，日本皇室要求山县有朋、黑田清隆、山县显义、井上馨、伊藤博文、大木乔任、大隈重信等七名政府高官就宪法问题给出意见书，选择一条政治道路。年底，这些政府高官给出了答案：除了黑田清隆认为立宪时机尚早之外，其他人都赞成召开国会，分割政权。但是赞成立宪的这些人中，又只有大隈重信一人选择了英国道路，主张立即召开国会，建立议会政治与政党政治，还权与民。这招致了其他政治家的一致反对。

　　这样，德意志道路就成为明治国家的唯一选择。