缅甸新变化与对外战略再平衡

　　文/程西冷

　　4月1日，缅甸举行了议会补选，最大的反对党领袖昂山素季进入国会。至此，缅甸的民主化进程已经进入实质性阶段。此次选举虽仅涉及45个席位（占总席位的7%），但选举结果普遍被认为是对各派的实力检验，也可视为是2015年大选的前哨战。

　　自缅甸的民主化进程开启以来，中缅关系也出现一系列波折。如2010年缅甸政府军在与云南接壤的果敢地区（果敢人大多系华人，因1960年中缅边界协定而划归缅甸）展开大规模军事行动，波及中国；2011年缅方突然宣布中止密松水电站项目，等等。缅甸的民主化进程到底会走多远，对中国的战略影响何在？

　　缅甸的政治生态

　　当前缅甸民主化进程的开启，是在军人长期执政的大背景下启动的。

　　缅甸自1948年独立后，国家建设和现代化进程屡遭挫折。1962年以来，一直维持着军人统治，且经济每况愈下，未能实现发展目标。这在战后各国的政治发展中非常罕见。一般认为，缅甸政治历史发展过程中的一些特殊性，如经济社会发展水平低下、国内民族矛盾冲突激烈、军人在社会力量和政治结构中地位突出等因素，有助于维持长期的军人执政。

　　国内政治结构中，最大的三支力量分别是军队、全国民主同盟和少数民族。其中军队占据绝对优势。后两者，是军政府长期的反对力量。其中，昂山素季领导的全国民主同盟占有选举上的号召力以及西方国家支持，但严重缺乏执政经验；而少数民族集团主要代表地方和少数民族族群的利益，无法成为全国性政治力量。缅甸国内民族组成复杂。主体民族为缅族，主要分布在伊洛瓦底江下游两岸，另有官方承认的135个民族（境内亦有不少华人、印度人，但均不被承认），占总人口三分之一，主要位于伊洛瓦底上游山地一带。缅族的政治发展程度较高，历史上的三个缅甸国家，均为缅族所建立。自独立以来，缅族所主导的国家构建与少数民族的自治发展要求之间，一直存在着严重的对立。10多个较大的少数民族组建了本民族武装，与中央政府长期对抗。自1988年以来，现军人政府对民族政策进行了重大调整，目前已与掸族、佤族、克钦族、孟族、阿卡族（与我国境内的哈尼族同源）、崩龙族、果敢族（即居住在果敢地区的华人）等17支少数民族武装达成政治和解。总体而言，其国家构建与民族和解仍处于初级阶段，克伦、若开、掸族等民族的武装仍继续与军政府对抗。这一复杂的民族、政治状况也严重影响我国与其接壤的云南边境地带。

　　限于有限的经济发展水平，缅甸的中产阶级发育弱小，拥有较多资产的工商业者人数少, 其中相当一部分又是华裔和印度裔；知识分子阶层也相对孱弱。在国内的各种政治力量中, 军政府的反对派以全国民主联盟为主, 其支持者主要包括大学生在内的知识分子, 一部分前政府官员、军人和工商业者, 现有约20万成员。缅甸人89%是佛教徒，僧侣在社会上有很大的影响，但传统上并不介入政治（2007年的“僧侣革命”是一个明显的例外），还不是一支有效的政治力量。长期以来，反对派处于明显的弱势，没有能够集聚足够的力量。其原因，不仅在于反对派力量分散，也在于军政府力量强大，并采取包括武力镇压在内的各种极端措施。

　　简而言之，缅甸除军队外，没有另外一套统治工具。由于长期的军人执政，也由于身处现代化发展初期的种种困境，军队客观上已成为缅甸政治和社会的中心。没有军队的合作，任何一个政党或政治力量均无法有效地行使权威。这一点，也成为各派政治力量的共识。可以预料，在下一阶段的缅甸政治过渡中，军队将扮演重要的角色。缅甸国家政治的“去军队化”，将是一个长期的过程，不排除反复。

　　“民主化”加速之后的缅甸政治

　　在1990年的大选中，昂山领导的民盟赢得超过八成的议会席位，军政权拒绝交权，提出“先制宪，后民主”。在设计“还政于民”的方式时，军政权研究了印度尼西亚军人集团的做法。按照其路线图，缅甸应建立“有充分秩序的民主”，实行“有纪律的民主”，其实质，还是军政府对国家政治的控制。2008年，缅甸完成了修宪，2010年举行大选。军政府支持的联邦巩固与发展党赢得压倒性胜利。但民盟未参加大选。

　　目前，缅甸理论上已经不是一个军人执政的国家，形成了政府、军方、执政党、议会等为主体的新权力架构。现任总统吴登盛（缅甸没有姓氏，吴在缅甸语中用于人名系尊称，“先生”之意）、副总统吴丁昂敏乌等均为前军政权首领丹瑞大将旧部和亲信。整体而言，军人在新政府中仍占据较大影响力。内政、国防和边境事务三个关键部长均由军人直接出任。

　　外界观察认为，新政府兼具军人影响力和民选性两大特点。一方面，军人长期执政已经形成强大利益网络，其退出政治舞台必然是一个渐进过程。另一方面，民选也赋予新领导层以更大的外部合法性，有利于其争取西方国家的承认，并换取其解除经济制裁。分析认为，新政府的施政重点，将从军人政府时期的维护秩序、保卫军人执政地位，转向通过更为专业、灵活的政策推动发展，改善民生，用发展巩固执政地位。总体而言，民选政府和新一代领导人上台执政后，缅甸国家形象有一定改善，客观上有利于其内外施政。

　　缅甸在玩平衡木?

　　自缅甸去年新政府产生，加快民主化进程之后，中缅关系随即出现一系列波折。而缅甸与西方国家，尤其是美国的战略接近，出现突破性进展。一些观察家认为，此次缅甸政治演变，一方面是其军人政府内部既定的“还政于民”计划的实施，另一方面也有战略上的考量，即向西方示好，促使其接触制裁，平衡现有的过分倚重中国（以及印度）的对外格局。

　　自上世纪90年代遭受西方制裁备受孤立以来，缅甸与中国的关系加速发展，来自中国的经济开发和援助，成为军政权维持存在的重要支撑。对于中国而言，缅甸也具有重要的战略意义，首先，是缅甸拥有重要的油气、矿产、水利等资源，若充分开发，可大大缓解国内的资源压力，并可逐步以昆明为中心，实现整个中南半岛地区的经济整合；其次，缅甸还具有重要的战略通道意义，可有效地缓和中国面临的马六甲航运安全问题。近年来，中国学者以及有关部门就能够避开马六甲海峡的石油运输替代通道进行了研究，具体方案，有参与开凿克拉地峡运河和修建贯穿克拉地峡的输油管道，建造泛亚石油大陆桥，修建从吉大港到云南昆明、或从巴基斯坦的卡拉奇港到新疆、或从缅甸实兑至云南昆明的输油管道等，其中中缅石油管道、经由泰国克拉地峡的运河和输油管道方案最为引人注目。

　　面对中国影响力的上升，印度也加快了其缅甸战略的调整，加入了地缘战略的竞争行列。在其世界大国的战略规划中，东北方向的缅甸占有重要一环。九十年代初，印度正式提出东向战略，试图走出南亚战略死角，扩展印度生存空间，扮演符合其地位的区域角色。这一战略以东盟为重点，重新发展与东南亚的关系，而第一道环节，即是缅甸。此外，印度国土的东北区域长期以来发展落后，共产党等激进政治力量势力强大，印度试图通过缅甸这一东南方向寻求贸易出口，以促进该地区的经济开发。

　　在印度洋的地缘战略中，缅甸处于中国和印度的影响力交锋地带。一方面，其经济日益倚重中国、印度等周边大国，另一方面，其政治集团上层非常警惕这一趋向，试图引入更多的外部力量加以平衡。自去年以来，我们已经看到缅甸与美国、新加坡、越南等国家的高层接触。而与这些国家发展关系的先决条件，只能是逐步的国内政治和解。

　　就此而言，缅甸的民主化和对外战略再调整，是其领导集团治理国政的一体两面。在其民主化方面，吴登盛应不会如许多外界传媒所说的那样，成为“缅甸的戈尔巴乔夫”，因为从现有政治力量格局来看，新政府背后的军人势力不会容忍民主化越过挑战其政治地位这一红线。而在其战略再平衡的推进方面，中国需准备应对更多的政策变数，如密松水电站搁置事件、在与云南接壤的果敢地区采取军事行动等。中国需要谋划一个更长远的战略，以解决周边国家根深蒂固的战略不信任感，即使它们的经济越来越倚重中国。