财政监督法制建设的重大成果——财政部条法司司长耿虹解读《财政部门监督办法》

　　今年2月23日，财政部第三次部务会议审议通过了《财政部门监督办法》(以下简称《监督办法》)。《监督办法》自今年5月1日起施行。《监督办法》的出台标志着财政监督工作步入更加规范、健全的法制化轨道，对于进一步规范财政部门监督行为，全面提升财政执法水平，有效发挥财政监督职能作用，切实保障重大财税政策的贯彻落实和财政资金安全规范有效使用，将发挥重要的作用。日前，财政部条法司司长耿虹就《监督办法》出台的背景、主要内容、重大意义等进行了解读，并对进一步推进财政监督法制建设谈了一些想法。

　　创新理念集思广益

　　制定一部综合性的财政监督法律制度，是财政部门及监督、法制机构干部多年的夙愿。财政部领导以及各级财政部门对此倾注了大量心血。

　　耿虹回顾道：财政监督立法经历了比较曲折的过程。自上世纪九十年代中期起，在财政部领导的关心和指导下，监督局、条法司即着手财政监督立法相关工作，但由于历史原因，财政监督立法一直没有出台。

　　为适应财政监督实践的迫切需要，自2003年起，条法司、监督局会同有关部门在充分总结国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》实施经验的基础上，借鉴前期财政监督立法有关内容，研究起草了《财政违法行为处罚处分条例》，于2004年11月由国务院颁布实施。

　　但是，该条例仅局限于规范财政违法行为及其制裁措施，对于财政监督主体地位、监督范围、监督对象等方面没有涉及。近年来，随着财政收支规模迅速扩大和管理对象不断增多，财政监督任务日益繁重，而执法实践中制度依据缺失问题日益突出，有关要求加快财政监督立法的呼声不断高涨。2009年财政部党组决定，以部门规章形式出台监督办法，并列入当年财政部重点立法计划。

　　《监督办法》从起草到颁布历时两年多。2009年《监督办法（初稿）》完成，在财政系统内部征求意见并适当修改后，于2010年通过政府门户网站、书面文件等多种途径，分别提交国务院各部委、地方财政部门、专员办以及社会公众广泛征求意见。

　　在此期间，财政部条法司、监督局也多次赴地方进行实地调研，充分掌握第一手资料，专员办、地方财政部门均给予了大力支持和配合，积极为立法调研提供条件，并深入研究办法条款且提出很多有创见的建议。

　　在此基础上，经过反复研究修改，《监督办法》基本成熟后，于去年年底提请部务会议审议。在今年年初第三次部务会议上，财政部部长谢旭人等部领导对《监督办法》给予高度评价，对监督立法工作给予了充分肯定。

　　《监督办法》立足于规范财政部门监督行为和有效满足财政管理需要，全面规范财政监督主体、对象、范围、权限、程序、方式等内容。耿虹介绍说，在制定《监督办法》时，始终遵循、把握着几个重要原则：

　　一是强调《监督办法》的合法性，认真梳理归纳散见于《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》等法律法规中有关财政监督的规定，形成关于财政监督工作的系统性、综合性法律制度；

　　二是明确财政监督主体职责，强调财政监督是财政管理的重要组成部分，财政监督始终贯穿于财政管理全过程，财政监督既要重视事后监督、绩效监督，更要发挥好事前监督、事中监督的职能优势；

　　三是充分把握财政监督规律，分析总结多年来监督管理积累的丰富经验，借鉴地方财政部门监督立法实践，将先进的创新发展理念和行之有效的经验做法制度化；

　　四是兼顾财政监督现实和长远发展需要，明确了专职监督机构和业务机构分工合作关系，突出了对内监督和对外监督、专项监督和日常监督并重的理念；

　　五是明确专员办和乡镇财政机构的监督职能，充分发挥其就地、就近监管优势。

　　耿虹特别强调，有关乡镇财政机构监督职能的内容，是财政部部长谢旭人在审议《监督办法》时亲自提出增加的，充分体现了财政部领导对“两基”建设的重视和对大量惠及民生政策贯彻落实的高度关切。

　　耿虹总结说，《监督办法》是第一部全面规范财政监督行为的综合性法律制度，其颁布实施在财政监督历史上具有重要意义，为财政监督法制建设奠定了重要基础。

　　全面提升财政执法效能

　　从立法角度而言，财政监督法制建设仍然任重道远。耿虹强调指出，条法司和地方财政法制机构要以《监督办法》出台为契机，继续全面推进财政监督法制建设，积极服务财政监督工作。

　　一是以重要财政法律法规修订为契机，进一步明确财政监督的地位和作用。通过《预算法》、《预算法实施条例》、《会计法》、《注册会计师法》、以及《政府采购法》等重要财政法律法规的修订，进一步明确和强化财政监督职能，为财政监督工作提供更高法律层次的制度基础。

　　二是以做好《监督办法》后续立法工作为基础，积极服务财政监督实践。针对《监督办法》这一实体性制度，下一步财政部条法司将积极配合监督局开展《监督办法》相关配套制度的研究制定工作。耿虹举例说，《监督办法》总则第五条、第六条规定，监督结果将作为预算安排的重要参考依据，根据监督结果完善相关政策，加强绩效监督等内容，目的是强化对预算编制执行的保障和制约作用，切实提高财政管理水平，但如何落实和体现，不仅仅需要制定相关制度办法，甚至要从预算管理流程的设计来研究落实。还有，《监督办法》依据相关法律法规规定了相应的法律责任条款，但目前实践中反映更多的是法律责任追究的刚性不足，在实施操作层面还缺少与监督职责相一致的监督制约手段，使得法律责任追究难以落实。因此，法制机构还要进一步从制度层面加强研究，积极服务财政监督实践。

　　三是以加强立法调研评估工作为手段，不断提高财政执法水平。对法律法规实施情况开展调研评估是进一步提高立法质量和执法水平的重要方式。耿虹表示，将密切关注《监督办法》实施情况，适时开展立法后评估工作，及时研究解决《监督办法》执行过程中存在的问题，为进一步修订完善《监督办法》做好准备。此外，还将积极开展其他相关财政法律实施情况的调研评估工作。

　　四是以规范执法行为和加强执法监督为切入点，着力推进财政监督工作。耿虹说，条法司针对财政监督实践中存在的自由裁量权空间过大、同案不同罚等现象，着手研究起草了规范财政行政处罚自由裁量权的指导标准和指导意见，目前也在广泛征求意见，拟深入调研，反复修改成熟后适时发布实施。下一步还将积极研究探索解决目前行政执法中存在的重实体、轻程序问题，研究探索有关执法程序制度建设。同时，通过不断健全财政行政复议制度，创新方式方法，进一步推进和保障财政执法监督工作。