综合交通运输体制：无争议的改革

　　文/本刊记者 刘斯斯

　　作为发展和完善综合交通运输体系的基础，进行管理体制方面的改革并无争议，真正的难点在于协调和理顺内部多种关系

　　“十一五”我国交通运输各领域均取得了亮眼的建设成绩，然而面对日益增长的客货运输需求，以及各地交通运输发展不平衡，网络覆盖不足以及多种运输方式衔接不畅通的情况，交通运输领域的进一步改革仍旧迫切。

　　未来数年中，综合交通运输体系的建立与完善，无疑将成为破解这一难题的抓手。在新近批复的《“十二五”综合交通运输体系规划》中，除对安全、布局和结构等问题提出要求外，深化交通运输领域管理体制改革以及完善政府运输监管等内容，也作为主要原则之一出现。

　　交通运输部部长李盛霖不久前在接受采访时表示，发展综合交通运输体系就是要在各种交通运输方式的优势互补上做文章，并最终在一个城市中实现多种运输方式的无缝衔接。

　　要真正达到这一目标，管理体制的改革无法回避。中国综合交通研究中心执行主任毛保华表示，目前公路、水路、铁路、航空、市内交通等由多个部门分别管理、分割的行政管理体制不利于运输资源的优化配置和综合运输体系的构建。

　　国家发改委经济体制与管理研究所市场体系室主任史立新也对本刊记者表示，要加快推进交通运输体制改革，并以此推进交通运输发展方式的转变，是构建现代化综合交通运输体系的重要途径和基本保障。

　　大部制改革迈出第一步

　　为理顺综合交通运输体系建设中深层的管理体制难题，2008年的大部制改革迈出了第一步。虽然时至今日改革尚未完善，但史立新评价这一改革“毕竟迈出了重要一步”。

　　世界各国在建立其综合交通运输管理体制过程中，虽然幅度和范围根据国情的不同各有差异，但“综合”都是唯一的趋势。

　　我国在大部制改革之前，由于交通运输各领域的管理职能分割，导致了规划建设、衔接、效能等方方面面的问题，直接恶果是人流和物流成本的大幅增加。根据2011年全国物流运行情况通报，去年全国社会物流总费用8.4万亿元，与GDP的比率为17.8%。而在主要的发达国家，这一比率则为10%左右。

　　各种交通方式在经过了快速的单一发展阶段过后，走向更加畅通、高效、安全的综合发展之路已是必然。

　　然而2008年的这次改革并不彻底。新诞生的交通运输部虽然整合了包括原交通部、中国民用航空总局以及建设部指导城市客运的职责，但铁路领域则由于其“建设和管理的特殊性”，仍由铁道部负责。

　　“交通运输管理部门整合的道路很长。因为这不仅仅是管理关系的调整，关键还在于职能的整合”，史立新表示，在“综合”这一大路径的指引下，未竟的改革事项还很多，需要一些时间。

　　理顺多种关系

　　铁路领域的管理游离于外，交通运输部内部也仍存在各领域衔接不畅的情况。综合交通运输体系要最终发展至理想的状况，尚有很长的道路要走。

　　在改革大方向没有争议的情况下，史立新认为，综合交通运输体制的改革重点要处理好几种关系：一是处理好各种运输方式专业管理和综合职能管理的关系。

　　一方面要统筹各种运输方式的发展规划、政策等；另一方面要针对不同运输方式各自的技术经济特征，对其安全、标准、监管等实施专业化管理。

　　 二是处理好监管和行业管理的关系。监管要保持一定的独立性，但不能过于独立，要与行业管理有机结合。加强监管非常重要，比如美国在运输体制改革过程中，放松的也只是价格、准入、并购等经济性管制，而对安全等社会性监管，不仅没有放松，而且得到加强。

　　最后还要注意处理好中央和地方的关系。随着改革不断深化，地方在铁路、民航等交通领域的作用越来越大。过去这些领域都实行高度集中的垂直管理模式，如今下放给地方一部分事权之后，如何合理划分中央与地方的职责，建立两者高度协同的管理协调机制，就显得非常重要。