解决稀土争议需要价格机制

　　上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈

　　 6月20日，国务院办公厅发表《中国的稀土状况与政策》白皮书，内容涵盖稀土现状、发展目标、技术进步、出口政策等多项内容。按照惯例，白皮书是一国政府介绍其在一些重大问题上的政策主张、原则立场的形式，此次中国政府以白皮书的形式发布稀土产业的状况，这多少有些不同寻常——很少有白皮书是针对产业政策的。因此该白皮书一出，就受到了国内外的广泛关注。

　　 通过这个白皮书，我们大致可以看到中国稀土产业的现状，那就是中国约占全世界23%的储量供应了世界90%的市场供应量。稀土开采伴随着严重的环境问题，严重破坏地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得农作物减产甚至绝收。同时，由于轻稀土矿多为多金属共伴生矿，在冶炼、分离过程中还会产生大量有毒有害气体、高浓度氨氮废水、放射性废渣等污染物。

　　 也正是基于此，近年来中国政府加强了对稀土行业的治理。自2005年以来, 政府出台了一系列政策, 从整顿和规范矿山治理、加强环保监管、取消稀土出口退税、限定出口配额, 到2006年4月份下达的全年稀土矿总量指标, 从指导性计划到指令性计划。2009年4月10日, 国土资源部明确今年全国稀土矿开采总量控制在8.2万吨, 并在2010年7月前, 暂停受理稀土矿勘查许可证、采矿许可证申请。

　　 尽管中国政府认为针对稀土行业治理是基于保护环境和可持续发展的需要，但是外国政府显然并不这么看。今年3月，欧美日将中国稀土出口管制诉至世贸组织(WTO）争端解决机制，认为中国政府针对稀土的出口配额政策违背了WTO的贸易规则。

　　 为什么国外政府会认为中国政府针对稀土行业的治理被认为是违反WTO规则呢？恐怕这一切都要从我国针对稀土行业的出口配额说起。GATT1994（关税与贸易总协定）第11条规定：“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持进出口关税、国内税或其他费用外的禁止或限制, 无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”从此条规定可以看出,诸如配额、出口许可等数量限制的方式对出口进行限制的方式是被GATT 1994第11条明令禁止的。但是在这一条中，关税、国内税或其他费用的形式采取的出口限制措施则是排除在其约束范围之外。也就是说, 成员方对出口产品征收出口税并不违反GATT 1994第11条的规定。

　　 WTO 原则上要求取消出口限制, 不过还是在GATT1994第20条中留了一个口子，“(b)为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施……(g)与保护可用竭的自然资源有关的措施, 如此类措施与限制国内生产或消费一同实施……”以上这些行为都不得被视为不合理的歧视和对国际贸易的变相限制。那么，中国基于这样的原因进行稀土出口配额管制，是不是就符合WTO的规则呢？

　　 在此之前，2009年美国、欧盟和墨西哥针对中国就铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌共9种原材料采取出口配额、出口关税和其他价、量控制的上诉，提供了一个好的借鉴。2012年1月30日，世界贸易组织上诉机构发布裁决报告，维持了初步裁定的核心内容，即中国对多种工业原材料实施出口税和配额违背了WTO规则，并驳回了中国基于环境保护或供应短缺就初步裁定提出的上诉请求。

　　 为什么出口配额和许可证会被WTO认定为是违背世界贸易组织的规则？在我看来，一个很重要的原因是无论是配额还是许可证，本质上是一种数量控制的方式。数量控制为何不容于WTO？因为在成熟的市场经济体里，价格机制是最为有效的资源配置方式。而数量配置，往往会因为各种各样的原因未能够给各个企业予以公平的竞争——国内的经验也证明，配额往往会流入与权力部门相近的企业，国内屡屡出现的倒卖配额和许可证的现象就是对这个制度所做的最好脚注。

　　 那么，到底该如何治理稀土行业？在我看来，原因也不复杂，那就是要提高稀土开采的成本，这个成本并不是通过配额等数量控制方式实现，而是要通过价格机制来实现。中国出口的稀土之所以便宜，是因为中国的环境成本太低。就像工信部官员在《中国稀土的状况与政策》白皮书发布会上所指出的，仅仅赣州中重稀土的环境治理费就要花费380亿元。

　　 那么，就先从治理环境入手吧。就像现在已经在做的那样，要求完善稀土开采的准入条件，禁止采用离子型稀土池浸、堆浸的落后工艺；提高环境保护的标准，要关停一大批环保不达标的企业。同时，为了应对今后可能的环境治理成本，还可以采取一系列收费的方式。如果说过去污染所造成的损失已经没人负责，但是今后继续污染的成本必将在稀土价格中体现出来，政府可以通过开征出口税甚至环境税等方式来弥补环境治理成本。

　　 事实上，环境治理成本偏低是中国近几年来经济发展中所遇到最为明显的问题，但是治理环境问题，决不应该是通过数量控制的方式，而是应该充分发挥价格机制的作用——让污染多的企业付费，甚至高到它无法生产的地步。为什么很多国家的稀土储量比中国丰富却很少生产，环境治理成本是一个非常重要的因素。

　　 有专家估算，中国开采一公斤稀土环境成本是5.6美元，而出口的价格是5.5美元一公斤，这意味着稀土等于白送。但是由于我们现在采取的是出口配额的方式，因此还给不少国家落下了限制贸易的口舌，这实在不是一笔划算的买卖。

　　 中国稀土产业是该变一变了，但出口配额是一个下策，会被很多国家授以口舌，认为这是中国政府在搞贸易战。治标之策在于让价格机制发挥作用，让稀土的价格体现环境成本。其实，不仅仅是稀土，任何产品的价格中都应该体现环境成本，这可能是我们当下最需要注意到的。

　　 6月26日，商务部新闻发言人沈丹阳在例行新闻发布会上指出，中国将继续在统筹考虑国内资源和生产、消费以及国际市场情况的基础上，合理确定年度稀土出口配额总量。这个表示能否取消各国对中国稀土政策的疑问呢？这还是个未知数。