店口镇应对城镇化的扩权探索

　　文/李可 范毅

　　店口镇经济规模远超一些地级市，但政府提供公共服务事务的能力还停留在农村乡镇水平。改变这种状况仍需综合配套改革

　　改革开放以来，东部沿海地区涌现出一批人口规模和经济实力都超过部分县级市，甚至是地级市的特大镇，但是仍然实行镇级管理机构和权限设置。

　　随着人口规模与经济实力的扩张，特大镇的公共服务需求日益增长，同时，大量流动人口也带来了突出社会管理问题，“身子大，衣服小”严重影响到镇级政府对新增人口提供公共服务的能力，成为当前推进城镇化政策面临的突出问题。

　　针对此问题，浙江省诸暨市店口镇进行了行政体制改革的有益探索，以提高政府提供公共服务的能力，这对于其他特大镇而言具有一定的借鉴意义。

　　店口镇扩权探索

　　店口镇户籍人口6.2万，外来人口6万，2011年实现财政总收入13.4亿元，农民人均纯收入达30018元。全镇共有4000多家工业企业，其中规模以上企业300多家，6家上市公司。店口镇以不到诸暨市5%的面积、6%的人口创造了诸暨市1/4的工业经济总量，1/8的财政总收入。

　　自2007年，店口镇开始实行“强镇扩权”改革，共向绍兴市和诸暨市申请下放225项权限，实际已下放157项权限。下放权限的运作主要有以下几种方式：

　　1.委托。行政许可、行政处罚等需以市级相关部门名义做出的，由市级相关部门做出无责任签章。凡涉及行政审批、行政许可、核准、备案等由店口镇政府或各站所等经办印发的文件、规划等，按月报送市级相关部门，如环境整治、招投标等。如市民政局委托店口镇经济发展办公室行使城乡最低生活保障待遇审批权、临时救助审批权、民办学校（包括学前教育）成立、变更、注销登记和组织协调社区建设、指导社区服务管理等职能。

　　2.托管。调整机构设置后，将规划、建管、环保、安监、劳动保障等部门的下派人员纳入镇机关相应办公室。针对归并到镇政府里的部门，业务上受市局指导，日常管理、考核由镇政府负责，人员编制在市局。例如，设立店口规划分局负责市规划局在店口镇域内除需经市城市规划管理委员会及办公室讨论事项以外的一系列事项。规划分局设在镇城乡规划建设办公室，业务上接受市规划局指导，日常管理、考核由店口镇党委政府负责，人员编制在市规划局。

　　3.延伸机构。明确了市级部门扩大店口镇所设站所的职能权限，主要涉及国土、公安、教育、工商、广播、卫生监督等6个部门。如将店口国土资源所更名为店口国土资源分局，在原国土资源所职权基础上，增加了农村私人建房用地审批、建设用地预审、临时用地审批等3项职能。又如设立店口交警中队和店口消防中队，分别行使店口镇域内交通管理和消防管理相关职权。

　　“强镇扩权”的实质是行政管理体制改革，有利于进一步调整理顺市、县、镇3级政府的权责关系，有利于提高镇级政府的行政管理水平。几年来店口的扩权改革取得了显著成效：一是通过减少审批环节和程序，加快投资项目审批，完善了建设投融资体制，缓解了城市发展的融资难题，推动了项目建设进程。二是机构调整后，职权得到了扩大、延伸，增强了镇级政府管理能力。三是方便了百姓办事，以前要到市里去办的事，现在在家门口就可以完成。四是增强了政府的公共服务能力，财政留成比例从2007年的1%提高到2011年的10%，镇级可支配财力大大增强，进而增加了财政对公共服务的投入。

　　改革尚存问题

　　店口镇的扩权改革对推动经济社会发展发挥了重要作用，但是调研中也发现了一些不利于扩权改革的问题。存在这些问题既有体制方面的原因，也有观念和认识方面的因素。

　　1.放权还仅作为一项临时性政策，没有形成稳定的制度化运行机制。2007年以来，店口经历了两轮放权改革。在第一轮放权时，诸暨市的主要领导高度重视，并在店口镇召开了现场会，也形成了《关于加快培育店口中心镇的若干意见》的文件。市级各部门也高度重视放权工作，并且在下放权力中需要以市级相关部门（单位）名义做出的，基本实现了“见章盖章”的运作方式，即只要店口镇政府盖章，则市级相关部门（单位）无责任签章。然而不久这种“见章盖章”的权力运作方式就出现回归，相关部门开始以“再研究一下”等理由为借口拖延签章，变相回收权力。而到2011年浙江省小城市培育试点启动以后，市主要领导重新重视该工作，而且店口镇领导也实现了高配，下放权力的运行又重新通畅起来。仅仅5年时间，店口镇的扩权已经经历了“权力下放-变相回收-重新下放”的轮转过程，也就充分说明了“强镇扩权”只是一项临时性政策，下放权力能否有效实施还取决于政策导向和领导的重视程度。如果不能形成稳定运行机制，放权最终必将流于形式。

　　2.镇政府人才队伍建设有待加强。店口的扩权改革是在原有政府人员编制和人才队伍基础上推进的，这带来的是两方面的问题：一是人才队伍的素质还不完全适应需要。现有政府工作人员还主要以过去的农村管理人才为主，随着权力逐步下放，干部素质与扩大的权限运行不匹配现象日益突出，镇财政所现有的工作人员全是会计出纳出身，缺乏现代金融理财知识，工程监理、城市规划、招投标等方面也都需要具备相应专业知识的人才。二是人员编制不足限制人才的引进。扩权改革没有与增加人员编制同时配套推进，权力下放必然带来事权的下放，工作量的增加带来了人手紧张问题，尽管新增加了26位政府雇员，人才仍严重不足。

　　3.机构设置和职能以农村管理和经济发展为主，不适应转型的需要。从目前店口的经济总量、财政收入、建成区面积等指标来看，都与10年前的诸暨市相当，但是市级政府机构的设置，每个部门都有明确的责任分工，教育有教育局，医疗卫生有卫生局等。而目前店口镇政府机构设置尽管由“三局三办二中心”改为了10个综合办公室，如党政办公室、城乡规划建设办公室、经济发展办公室、公共服务办公室、社会管理办公室、农业农村办公室、公共资源交易管理办公室、行政审批服务办公室、综合行政执法办公室和社区服务管理办公室等，仍是原来乡镇政府的管理模式。

　　4.条块分割的体制制约着扩权改革。为配合权力下放，诸暨市对涉及店口镇的条块关系进行了调整，比如对工商、药监、质检等一系列垂直管理部门，实行“以块为主、条块结合”的“双重管理”模式，但随着工作对象、内容的改变，有的驻镇部门很难处理好对上级负责与对乡镇负责的“双重管理”问题，许多权力也就无法产生实际效用。即使是并入政府的几个部门，其人员编制和基本工资仍在上级政府，镇政府虽然对其有一定考核和建议权，但不掌管人事权，因此实际约束力仍然有限。

　　强镇扩权需综合配套改革

　　店口的扩权改革是一项有益探索，也取得了较好效果，这项改革对全国推动特大镇向城市转化具有借鉴意义。但也要看到，强镇扩权改革仍处于从以管理农村为主向以城市管理为主的体制转型期，当前亟待完善一系列相关配套改革。

　　1.将放权与编制增加结合起来。改革依据户籍人口和行政级别设置机构和人员编制的办法，把常住人口作为机构设置和人员编制的重要依据。为满足外来人口增多对公共服务的需求，店口镇也承担了部分人口输出地政府应该承担的公共服务职能，雇佣了一些临时性、事务性协管人员，目前店口共雇佣了117名政府雇员，与行政事业编制人员数量基本相当，并没有带来人员的膨胀。对业已形成的政府雇员制度，应进一步探索和逐步完善。人员编制的增加要有利于形成城市专业管理人才队伍。

　　2.将放权与科学设置管理机构相结合。特大镇的机构设置要适应从管理农村向经营城市的转变，要增加与城市管理相关职能机构的设置。进一步完善特大镇政府的公共服务职能，要将对外来人口的服务纳入政府管理职能，并设置专门机构进行管理。在核定人员编制的基础上，根据事权和责任相对称原则，可在编制内自行调整机构设置和人员安排。机构设置可打破“上下对口”的设置模式。

　　3.建立稳定的强镇扩权运行机制。以制度形式明确规定权力下放后的职能分工，权力下放后，要保持其不可逆性。明确划分特大镇与上级政府的基本事权和税收分成比例、基金收入分成比例，从财政体制上保障特大镇提供公共服务所必需的、稳定的资金来源。加大与特大镇城市管理与发展密切相关权力的放权力度，进一步理顺条块关系，设立延伸机构时，要将人事权一并下放。要将镇主要领导高配的做法作为制度固定下来，以保障权力有效运行。

　　4.尽快探索实行多元化设市模式。设市可以为特大镇提供一个稳定的发展预期和转型渠道，但是也会面临诸多方面的难题，比如理顺店口与诸暨市之间的关系。目前店口的工业产值占诸暨的1/4，财政收入占其1/8，店口独立设市对诸暨的影响也是显著的，因此其面临的阻力也较大，需要创新设市方式。当前要研究设市标准和设市方式，设市要与未来我国行政管理体制改革方向保持一致，要探索实行城镇管理和农村管理分开的管理方式。要在完善功能和保障公共服务基础上，实行小政府、大社会的管理模式，避免机构和人员编制的膨胀。（本文系国家发改委城市和小城镇改革发展中心2012年调研成果改编）