李铁：重视城镇化投资效应

　　文/《中国投资》杨海霞

　　围绕城镇化相关项目的投资，不仅对扩内需和稳增长有积极的推动作用，也对不断扩大城镇人口和产业容纳规模有着重要的战略意义

　　当前中国城镇化率已经超过50%，在如此大规模的人口基数下实现了高速度的城镇化，这对任何国家来说都既是奇迹又是挑战。

　　国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在接受《中国投资》采访时表示，围绕城镇化相关项目的投资，不仅对扩内需和稳增长有积极的推动作用，也对不断扩大城镇人口和产业容纳规模有着重要的战略意义。由于制度上的限制，城镇化对保增长和扩内需的潜能还没有完全释放出来。

　　城镇化发展速度将逐步放缓

　　《中国投资》：当前我国的城镇化率已经达50%以上，有观点认为未来城镇化仍将处于加速阶段，您的观点是怎样的？

　　李铁：国际上公认城镇化率达到30%是就进入了加速期，但我们认为，未来我国城镇化的速度将逐步放缓，不会持续过去10年那么高的城镇化增速。当前中国发展面临国际国内资源环境问题的制约增多，国内劳动力和土地成本上升等各种矛盾影响着中国未来宏观经济不可能继续维持高速增长，这也直接影响到中国城镇化速度将会逐步放缓。我们预计到2020年，如果宏观经济增长速度达6-8个百分点，城镇化的速度将会维持在0.7个百分点。

　　《中国投资》：在当前阶段，城镇化的特点是怎样的？

　　李铁：经过改革开放30年的快速发展，城镇化已经超过世界平均水平。中国完成了西方发达国家经历上百年时间才走过的进程，为走出一条有中国特色的城镇化道路进行了探索实践，但也存在一些不容忽视的问题。

　　首先城镇化质量不高。一是城镇常住人口中包含大量农民工。2010年中国按照常住人口统计的城镇化率为49.95%，而非农业户籍人口占总人口的比重仅为34.17%，二者之间相差15.78个百分点。城镇人口中包含了约2.1亿农业户籍人口。二是城镇间流动人口问题日益突出。据统计局数据推算，2010年中国城镇间流动人口总量接近7000万，他们大多文化水平较高，在农村没有土地和住房，没有网络话语权。三是大量农民工和城镇间流动人口无法享受与本地城镇户籍居民同等的公共服务，使他们长期处于一种不稳定状态，不利于社会和谐稳定。

　　其次，城乡建设用地利用粗放。2000-2010年全国城镇建成区面积扩张了64.45%，远高于城镇人口45.9%的增长速度，城镇建成区用地扩张速度要快于其吸纳人口的速度。城镇建设用地利用效率不高，目前城市人均建设用地133平方米，超过国家规定80-120平方米的标准。然而在农村人口大量减少的同时，中国农村建设用地总量不减反增。2000-2010年中国农村人口减少了1.37亿，但村庄用地却从2.17亿亩上升为2.21亿亩。

　　再次，中小城市和小城镇发展机会不均等。主要表现为：一是行政等级高的城市建设用地扩张更快。2000-2010年，中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。二是城市间存在较大公共服务差距。2010年地级以上城市市辖区人均教育支出、人均床位数和人均医生数分别是县和县级市的1.97、2.6和2.8倍。三是特大镇发展自主权不高。2010年千强镇镇区平均人口已经达到7.6万人，这些事实上的中小城市普遍存在城市管理职能不足，机构设置和人员编制不适应实际需要等问题。四是原城市规模划分标准已经被废止。一些中小城市和小城镇实际人口规模已经达到了原大中城市标准。而目前按行政等级来确定的支持大中小城市和小城镇发展的政策，已经严重落后于城镇化发展的现实。2010年我国100万人口以上的城市已经达到125个，5万人以上的小城镇有740个。

　　最后，当前城市发展模式存在弊端。一是盲目追求“国际化大都市”，严重超越现实国情；二是对“生态城市”“花园城市”的理解只注重表面建设，搞大广场、宽马路、大公园等各种景观工程，浪费资源；三是热衷新城建设和高档地产开发，忽视老城区和外来人口集聚区等中低收入人口集中居住区的改造；四是城市发展“嫌贫爱富”，城市基础设施建设针对户籍人口和富人的需求，不仅拉大了城乡差距，并抬高了农民进城落户门槛。

　　中小城市和小城镇：

　　返乡创业就业的重要载体

　　《中国投资》：近年来，流回中西部的人口也在增多，这是否意味着城镇化的空间方向正在发生变化？

　　李铁：这几年，中西部地区吸纳农民工的比重在逐步增长。2011年中部、西部地区在省内就业的农民工比重为32.8%和43%，分别比2008年提高了3.8和6个百分点。与增长速度相对应，省内就业人口比重提高大致与中西部地区增长速度相对应，比东部每高1个百分点，就业比重平均提高0.9-1.5个百分点。据此估算，到2020年中西部地区农民工所占比重可以提高8-13个百分点，在中部地区就业的农民工总量将增长900万左右，在西部地区就业的农民工总量将增长850万左右。

　　随着年龄增长农民工返乡就业增多。统计局监测数据显示，2010年40岁以上的外出农民工仅占18.1%，随着年龄的增长，大龄农民工更倾向于就近转移。如果按照农民工返乡数据进行估算，到2020年中部地区达到40岁以上返乡的数量为1055万，西部地区为911万。

　　两种方式估算，到2020年中部地区增加吸纳的农民工在1000万左右，西部地区增加吸纳的农民工在900万左右。从调研来看，部分省份的省内就业农民工增长速度要快于全国平均速度，比如江西省省内就业农民工的比重从2008年的17.9%，提高到2011年的30.1%；湖北省从39.2%提高到47.3%。

　　但另一方面，东部地区和长三角、珠三角吸纳农民工总量将趋于稳定。长三角和珠三角受开发空间约束越来越大，上海等城市的开发强度已经达到50%左右，可利用的发展空间在减少。土地要素资源价格大幅上升，比如，江浙地区的一些小城镇工业用地价格已经在200万元/亩，商住用地每亩价格最高可达近千万元。环境成本不断上升，为此长三角、珠三角地区纷纷提出产业升级、“腾笼换鸟”的发展战略，把发展高端产业作为发展重点。长三角、珠三角地区吸纳农民工的数量已经开始趋于稳定，2009-2011年在长三角务工的农民工仅增长5%，在珠三角务工的农民工更是仅增长3%，总量已经基本趋于稳定。

　　虽然东部及珠三角、长三角吸纳农民工占全国的比重出现下降，但是东部地区吸纳农民工的总量仍然很大。雄厚的产业基础仍然是吸引人口流入的动力。从产业发展角度来看，传统产业很难在短时间内完全转移和转型，在东部大多数地区传统产业仍将继续支撑东部地区的发展，未来仍将是大量分散存在的传统劳动密集型产业和在开发区高度集聚的新兴产业长期并存的局面，因此东部地区仍将是吸纳农民工的主要地区。到2020年，东部地区吸纳农民工的总量将会保持在1.6亿人以上，长三角和珠三角吸纳的农民工总量在1亿人左右，解决外来农民工的公共服务问题，是东部地区优化城镇化人口布局中的重点。

　　《中国投资》：现在特大城市的城市病显得十分突出，中小城市和县镇是不是会成为未来吸纳人口的主要途径？

　　李铁：小城市、县城和中心镇是吸纳返乡农民工创业和就业的重要载体。1.59亿外出农民工未来在空间上如何分布，将直接影响着我国人口空间分布格局，外出农民工将会在哪类城镇定居是关系城镇化政策制定的关键，需要综合分析。

　　如果让农民工全部进入现有大城市和特大城市，对本已超负荷运转的大城市和特大城市无疑将会雪上加霜，而且大城市和特大城市较高的成本门槛也会将大多数农民工排斥在外。据广东省测算，超大城市的成本在25-30万元，特大城市在15-20万元，大城市在12-15万元，中等城市在8-12万元，小城市和小城镇的成本要更低。

　　从产业发展角度，大城市和特大城市产业发展倾向于资金密集和技术密集，对吸纳农民工就业的劳动密集型传统产业发展兴趣不高。比如贵阳市中煤盘江重工项目，占地1000亩，预计投产后能够实现税收3亿元，对GDP和财政收入贡献都是显著的，但是此项目仅能解决1000人的就业。这也导致贵阳市35%用地指标，仅吸纳了12.5%的人口，公共资源配置与人口比重不匹配。

　　从农民工的就业地来看，随着农民工年龄的增长，在本乡镇就业农民工的比重不断上升。调研中了解到有基层政府判断，80%的农民工将返乡，而其中一部分农民工将进入到县城和中心镇。小城市和中心镇进入门槛较低，居民生活成本和就业成本较低将是返乡农民工进城定居的主要载体。

　　投资效应：基础设施与住房

　　《中国投资》：过去我国城镇化对于经济增长的贡献十分显著，未来城镇化对于经济增长潜能还有多大?

　　李铁：根据多项研究综合，在中国年均10%的增值率中，城镇化的贡献率是3个百分点。但是，也应看到，由于制度上的限制，城镇化对保增长和扩内需的潜能还没有完全释放出来。

　　我国的城镇化是以劳动力流动为主要特征，区别于其他国家的城镇化进程，在已经统计的城镇人口中，还有相当部分是农业人口，在一些城市和人口规模较大的小城镇，外来农民工和当地农民已经占到当地城镇总人口的一半甚至更多，但是城镇公共服务支出和公共服务机构及人员编制等，还是按照户籍人口来安排的。所以，外来人口较多的城镇面临着公共服务能力严重不足、社会治安和环境较差的问题，这也限制了农民工在城镇长期定居和消费的欲望。

　　而且现在农民工在城市的收入大多都要带回家，按照国家统计局的调查，农民工的消费水平低于城镇居民甚至农村居民。可以说，流动性的就业，让农民工的消费行为不仅低于城镇居民，还低于稳定居住的农村居民。这是我国城镇化过程中值得注意的现象。

　　研究表明，如果这些潜能完全释放，则城镇化对中国经济增长的贡献还将增加至少1-2个百分点。

　　城镇化释放出巨大的投资和消费潜力主要通过几个方面来实现：一是通过农民工市民化，把农村的消费行为转化为城市居民的消费行为，带动消费需求的增长。中国提高城镇化质量的人口空间接近16个百分点，涉及2.1亿农民工，加上7000万城镇间流动人口，约2.8亿人，通过户籍制度改革，把流动型消费转化为定居型消费，可释放的消费潜力巨大。

　　二是通过城市的基础设施建设，带来投资需求的增长。中国现在镇区人口5万以上的建制镇有740个，实施城镇化政策，解决人口公共服务的基础设施建设也能释放出巨大的投资潜力。

　　三是从即期需求看，解决已经举家迁徙在城市务工经商的农民工和城镇间流动人口，对于刺激当前投资和消费需求具有重要的现实意义。

　　总之,围绕城镇化相关项目投资，不仅扩内需和稳增长有积极的推动作用，也对不断扩大城镇人口和产业容纳规模有着重要的战略意义。

　　而且向城镇化项目进行投资和向生产性项目投资不同，不会在市场形势不明的情况下形成新的产能过剩，而是为下一轮的增长提供了扩大消费需求的有利支撑。

　　《中国投资》：具体而言，围绕城镇化的投资方向可以有哪些？

　　李铁：一是基础设施项目投资。通过供水、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通和道路建设等城镇基础设施的改善，增加城镇吸纳人口的能力。以污水处理为例，全国还有很多的镇没有集中供水，没有垃圾处理站，没有污水处理设施，它们发展的空间被基础设施不足大大约束了。

　　二是稳定农民工住房项目。目前还没有针对农民工的社会住房项目。如果在政策上加以引导，这一块投资对于拉动内需有很大作用。目前保障房主要是面向城市人口的，通过保障房来安置农民工，是不现实的。考虑到农民工多居住在城乡结合部，可以安排这些地区的上下水、垃圾处理、供气、供暖、道路等基础设施投资。通过公共设施配套的改善，制定标准，引导当地建设和农民工居住的出租屋，降低农民工进城的门槛。只有住房解决了，才会有连带的对生活用品如家具、电器等消费品的需求。