地方债禁令来得正是时候

　　赵晶

　　刚刚召开的十一届全国人大常委会第二十七次会议议程之一是“二审”《预算法》修正案草案。此次“二审”稿最具争议的是重申了现行《预算法》中的“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　其实地方政府能不能发行地方政府债券，关键并不在于有没有资格，而在于地方政府将拿哪部分收益来还债。和城投债这种收入债券不同，地方债的公益性较高，收益性较低，这样偿债能力就难免会出现一些问题。

　　在2011年，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。与过去的地方债不同，这次四个试点省市将寻求的是地方自主发债的可能性。这比2009年为应对国际金融危机，国务院特别批准地方政府发行债券更进一步，2009年所发的地方债虽列入省级预算管理，但需要由财政部代理发行。

　　到今年8月底，2009年发行的2000亿元地方债全部到期。从目前各地政府公布2012年地方政府债券额度和最终用途看，今年用于保障房建设在一些地方政府的预算中占比仍然较大，此外，还有比较重要的用途在于为2009年发行的三年期债券还本付息，即借新债还旧债。

　　偶尔举新债还旧债不是不可以，但长此以往，地方债就会陷入死循环，一旦资金链出现断裂，就会形成严重的金融风险。尤其是最近这几年，土地政策从紧后，占地方财政收入中很大一块的土地转让收入相对增长减速，有机构公布数据显示，今年5月全国20个重点城市土地出让金237亿元，创2009年3月来新低，前5月累计为1892.6亿元，缩水1141亿元。中原集团监测数据也显示，13个城市5月居住用地总成交面积82公顷，较前4月平均成交量大幅缩减近7成，其中北京5月土地收益仅为0.7亿元，环同比分别大降98%和98.2%。这样的局势下，指望靠土地收入来还债现在会面临捉襟见肘的情况。

　　除了土地收入，地方政府还需寻求新的收入增长渠道。尤其是在国内外经济形势不甚明朗的情况下，产业升级带来原有的经济增长点放缓，地方政府如果不积极参与到产业升级的改造中，寻找新的经济增长点，那么将来很可能会面临不断地举新债还旧债的循环中，令原本用于发展地方经济、完善地方建设的资金无法得到保障。

　　因此，《预算法》修正草案重申地方政府不得发行地方政府债券，从保护投资者利益角度看，来得正是时候。当然也有论者认为，从长远角度来看，一味禁止地方政府发债，既造成地方发展的资金缺口无法弥补，也不利于资源的重新配置。随着地方经济的发展和转型，地方自主发债禁令终有解除的时候，但首先要求发债的地方政府尊重市场，放弃那些靠行政命令或者中央财政兜底的想法，同时必须具有独立偿还相应债务并有承担可能出现的市场风险的能力。而投资者在明确了地方财政收入的渠道之后，应该有能力判断持有或者不持有某个地方的债券。