王军：拓宽外汇储备使用的几点建议

　　今后外汇储备管理体制改革，应将原先集中由人民银行持有并形成官方外汇储备的格局，转变为由货币当局、其他政府机构和企业与居民共同持有的格局

　　截至2011年6月末，我国外汇储备已超过3.1974万亿美元。展望“十二五”及更长远的未来，我国外汇储备管理的思路应该有所调整，不应单纯强调资产的保值增值，而应放长眼光，更加注重利用外汇储备为国家经济社会的总体发展服务；适当减少短期财务型的证券投资，逐步增加长期战略性的投资；适当减少政府单一投资主体的运用和管理，逐步增加社会各个主体的投资和运作。拓宽外汇储备的使用渠道，帮助企业兼并收购、储备资源、购买技术、引进人才、改善民生、弥补社保，建立将储备转化为投资、将资金转化为资本的新机制，以主动提高国际竞争力，增强我国经济抵御外来冲击的能力，为中国经济的可持续发展打下坚实的外汇基础。为有效使用超额外汇储备，必须拓宽使用途径，笔者认为，可从以下几个方面着手。

　　培育多元化投资主体进行投资

　　今后外汇储备管理体制改革，就持有主体多元化而言，应将原先集中由人民银行持有并形成官方外汇储备的格局，转变为由货币当局、其他政府机构和企业与居民共同持有的格局。

　　注资国有企业，鼓励和支持有实力有优势的企业“走出去”对外投资和跨国经营

　　当前，从我国的国情来看，从投资的专业性、成功率和实际效果来看，合适的海外投资主体应该是国有企业尤其是中央国有企业，央企在实力、人才、海外业务经验等方面具有明显优势，事实上充当着“走出去”的主力。但是，目前相当一批国有企业尤其是央企资产负债率较高，阻碍了其顺利进行海外投资。因此，使用外汇储备对符合一定条件的高负债国有企业注资是必要的。建议由国资委尽快成立一家类似中投的公司，由这家公司充当投资平台，从央企或大型国企的海外投资计划中筛选合适的项目，在央企或大型国企负债率较高或实力不足的情况下，直接将外汇储备作为资本金注入从而获得股权，而该笔外汇形式注入的资本金必须定向投入到海外投资项目中去，不允许在国内结汇。该机构不干预参股企业的日常经营，甚至有些情况下可以委托国资委或大股东代行除收益权外的其他股东权利。在合适的时候可以通过上市、重组等方式转让出售或者划拨所持企业的股份，从而完成投资退出的过程。

　　加大重要战略性资源的投资力度，建立全球配置资源的战略

　　首先，应加快建立并不断完善重要资源的战略储备体系。一方面，资源现货战略储备或实物战略储备的相关制度设计仍需进一步完善，如资源储备管理组织体系，符合中国国情的储备筹资模式，战略储备的动用条件和程序等。当务之急应做好关系国家经济命脉的国内紧缺矿产的储备，如石油、铜、铁矿石、铝、钾盐等，同时加强优势矿产的资源储备，如煤、钨、锡、稀土等。另一方面，应抓紧建立和完善重要战略性资源的期货市场，尽快丰富现有交易所的上市交易品种，创造条件推出重要战略性资源的期货产品，特别是石油期货产品。不仅如此，还应重视把资源期货仓单看作是期货形式的战略储备。其次，还应积极开展国际资源竞争与合作，加快实施“走出去”资源战略。进一步发展资源品进口贸易，建立多元化资源供给体系，努力实现进口来源、方式、品种和渠道的多元化；加快实施“走出去”开发境外资源战略的步伐，通过境外风险勘探建立境外资源生产基地。再次，加强重要战略性资源的体制机制保障也不容忽视。比如，继续改革与完善国家资源管理体制，制定保障我国获得稳定的资源来源和开展长期对外合作的金融对策，建立多样化的资源运输通道，保障进口资源运输安全，加快推进资源外交战略，尽快配套完善支持资源产业发展的政策法规，等等。另外，在海外收购资源时，中国企业可以考虑建立财团式的投资团体，特别是获得东道国财团的支持，以改变东道国态度，减少交易风险，提高成功几率。

　　改善中投公司的内部管理

　　一是扩大投资领域，优化全球资产配置和布局。除了增加外汇储备中的日元、欧元和黄金资产比例以外，中投公司应体现我国经济发展战略，业务重点放在境外能源、资源、高科技和基础设施领域的战略性投资，避免涉足太广而无法应付的问题，与国有企业和民营企业的海外投资形成互补，发挥协同效应。二是坚持市场化运作，强化风险管理。按照国际标准来建立透明的公司治理、财务机制和运营管理机制。进一步完善公司内部风险管理机制，充分考虑利率、汇率和信用风险。必要时应适当设立分支或分层机构，以提高管理效率。三是加强董事会建设。规范董事会、监事会和经理层权责，形成有效制衡机制，完善公司治理结构，解决决策权和执行权不分等问题。四是严格审计监督和业绩考核。应对监事会建立派驻专职人员制度，加强对派驻人员的监管，科学制定企业负责人绩效考核体系；建立任期风险基金，探索期权激励，防止短期行为。五是采用市场方式选择、激励和约束职业经理人。鼓励企业到海外和民企网罗优秀人才，发挥海外人才和本土人才的各自优势。

　　藏汇于民，帮助社会公众及中小民营企业获得外汇融资支持

　　第一，鼓励中小民营企业用自己的人民币买入外汇，进口国外先进技术、设备和战略性物资，而购买外汇的价格可以根据国家战略需要的紧急和重要程度予以不同程度的优惠。第二，为中小民营企业“走出去”提供融资支持。国家外汇管理局可以与商业银行签订专项外汇存款协议，借给商业银行一定规模外汇专项资金，由这些商业银行向需要进行产业升级而进口设备和物质的国内民营中小企业提供美元贷款，支持其“走出去”进行投资、并购、开发资源、购买技术等行为，而它们在国内用人民币向对应的商业银行进行结算。第三，把相当一部分外汇储备转到个人手里。地方银行要鼓励居民把存款转变为外币，让他们取代国家成为外汇储备的所有人。同时，这些银行要加快发展跟境内外从事基金管理公司的关系，为中国居民提供更多的海外投资渠道。继续鼓励QDII及其他形式的民间海外投资，让国内投资者可以在全球范围内选择投资标的。

　　财政性使用外汇储备用于海外购买或扩大内需

　　直接动用外汇储备引进国外的先进技术和设备，用于国内急需的科技、教育等民生项目和公共服务等项目

　　对属于财政性资金的外汇储备部分，可探索进行财政性使用，如直接消费(进口)或者划拨，让央行“铸币税”性质的外汇储备转化为财政资金。基本思路是：中央银行直接用外汇购买财政部发行的特种国债，财政部由此得到的外汇，可作为财政资金花掉。一是直接用外汇在海外大量购买。政府可以考虑用外汇在海外购买用于改善国内科技、教育、医疗设备、农村基础设施建设以及节能、安全生产、排污环保事业发展所急需的各种设备、技术与其他物质，以国家投资持有的方式下拨，或政府在海外采购，再以优惠价格卖给国内企事业单位的方式供给，同时收回人民币。通过此方式，以超常规的方式与速度，加快这些短缺事业的发展。二是通过设立外汇基金的方式间接在海外购买。由财政部发债筹集专项资金，按照市场汇率用人民币从央行购入外汇储备，设立政府主导的盈利性和非盈利性外汇专项基金。盈利性基金主要用于为国有或民营企业“走出去”的项目提供融资，重点支持跨境兼并、海外市场拓展、技术升级、资源收购等项目。非盈利性基金围绕改善社会民生的重点领域提供资金支持。例如，可以设立外汇科技基金、教育基金、文化基金、医疗基金等。

　　创新货币政策与财政政策的配合，运用外汇储备支持地方政府发债购汇用于扩大内需

　　对于持有巨量外汇的人民银行，我们不妨将其视为一个特殊的外部投资者，其所持外汇不仅可以购买财政部(也就是中央政府)发行的债券，考虑到我国的实际情况，还可以由地方政府来担当发债主体(或者由央行向其提供外汇贷款)，即由地方政府向人民银行发行特别外汇债券。地方政府获得人民银行的外汇后，再向人民银行兑换为人民币在国内市场流通。这种特别债券发行条款可以约定地方政府以人民币支付债券利息，但当债券到期时，地方政府需要向人民银行或者直接从市场购买外汇来偿付本金。

　　财政发债间接注资社保基金，弥补社保基金缺口

　　用外汇储备冲抵部分养老金隐性债务，是解决“空账”问题的一个现实突破口。具体操作上有几种模式：

　　一是财政部直接拿新发行的长期国债来购买外汇储备，再划转给全国社保基金理事会，由其具体进行运作。中央银行外汇资产减少的同时，对中央政府债权等量增加，从而保持总资产的不变，短期内全社会的人民币流动性不发生变化。其好处在于：财政发债收购外汇储备有先例可循，决策相对容易；全国社保基金理事会专为筹集和投资养老金而设立，已建立较为完善的投资队伍和风险管理机制，以社保基金为主体受托管理更多的养老金，更具合理性。

　　二是通过金融中介机构间接划转社保基金。仿照汇金公司以外汇储备注资国有银行的方式，可以通过汇金公司或者成立类似汇金的其他金融机构，使外汇储备被间接划转到全国社保基金。这样在央行的资产负债表上，外汇资产变成了对汇金或者类似机构的债权，从而保持总资产和总负债的平衡。外汇储备通过汇金或者类似机构划转到全国社保基金之后，可以以外汇形式在国外进行各种投资，本金和收益都归社保基金支配；也可以订立协议，社保基金只能以外汇资产的形式在国外投资，投资收益归社保基金。当国家金融发生紧急状况急需外汇时，央行有权以一定的形式换回社保基金持有的全部或部分外汇储备本金。

　　三是中央银行直接划转社保基金。如果我们从国家资产负债表保持平衡的更宏大视角出发，央行的资产负债表其实不是必须保持平衡。如果中央银行可以通过某些操作(比如以冲销坏账的形式)恢复平衡，那么就可以直接划拨外汇储备给社保基金，这样会简单得多。因此，从这样一个更广阔的视角看，中央银行直接划拨给社保基金一笔外汇资产，虽然中央银行资产减少了，但是社保基金(或者体现为财政部)多了一笔等量的资产，国家整体上的资产负债状况没有变化。即使这笔外汇资产通过卖给进口企业而消失了，但是还存在着进口商品和原来购进外汇而发行的人民币相对应，依然保持着货币和商品(或物资)的平衡对应关系。所以国家应该适时考虑编制国家资产负债表，只要保持着国家范围内的资产负债平衡，或者说货币和物资的平衡对应关系，而不必刻意保持每个部门的资产负债平衡。从长远看，中国的外汇管理制度和经济贸易政策都需要进行重大改革，以消除造成目前货币政策困境的深层次的原因。

　　四是直接注入个人账户，即财政发债收购部分外汇，按照一定标准将其注入基本养老保险个人账户。个人账户中的外汇养老金归个人所有，但在一定时期内不得结汇。由于一般居民缺乏投资能力，需由专业机构受托运营其外汇资产。政府可对受托机构的条件、投资品种及其比例等作出规定(如限制高风险资产比例、限制杠杆比例)，既要鼓励合理竞争，改善对养老金所有者的金融服务，又要防止一哄而上。随着养老金所有者和机构投资者走向成熟，有关投资限制可放宽。这种方案最合理、改革最彻底。

　　通过国际金融合作等多种创新方式使用外汇储备

　　一是尽快研究相关措施，鼓励国内金融机构对在境内已投资5000多亿美元的众多外企发放外币贷款。二是鼓励国内商业银行向国外商业银行发放人民币贷款。国外商业银行得到人民币贷款之后，可以向中国央行购买美元，以后再逐年偿还中国商业银行人民币贷款的本息。三是鼓励外企在国内发行美元债券筹集资金，支持其在海外引进设备、技术和生产线，而不是一味地让其调境外外汇来解决经营资金的需求。四是出台相关鼓励措施，要求国内借债企业和机构，在不违背合同的前提下，用人民币购汇或银行贷款购汇，提前偿还外债。同时，不鼓励境内企业和机构在境外发债筹资。五是加快发行人民币债券。通过鼓励外国金融机构在国内发行人民币计价债券的方式，把央行的超额储备借给外国投资者，到期时其再拿美元还本付息。六是可通过私募基金等渠道对外股权投资。当我们对一些比较重要的行业进行股权投资时，很多国家往往会设置门槛，甚至对有些战略行业比较敏感。这种情况下可以通过间接渠道，比如中投公司可通过做美国的私募股权基金一般合伙人，或者可以委托一些国际性的公司来管理资产，以规避这种门槛设置。七是发起设立亚洲基础设施投资银行及亚洲农业投资银行，以推动区域经济的发展。通过建立亚洲基础设施投资银行，采用市场化运作，加快建设纵横交错的铁路、公路、航空、水运通道，形成快捷方便的覆盖整个亚洲的现代综合运输体系。亚洲基础设施投资银行可采取股份制的形式，吸引有志于此的国家和企业投资。通过农业投资银行支持亚洲各国发展现代农业，生产高质量的农产品，不仅满足亚洲人民的需要，而且还可以出口到世界其他地区。■

　　作者系中国国际经济交流中心咨询研究部副部长