话题缘起 “三公”消费历来是公众关注的热点，也是政府信息公开的难点。上周，温家宝总理在国务院常务会议上要求中央部门公开2010年度出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费决算数和2011年预算情况，并要求地方政府及其有关部门比照中央财政做法，做好部门预算、“三公”经费等公开工作。这一举措凸显中央积极回应民众关切，建设法治政府、责任政府和廉洁政府的决心。俗话说，阳光是最好的防腐剂，只有进一步推进财政预算公开，建立健全公开机制，扩大公开范围，细化公开内容，接受群众监督，才能有效遏制长期为人诟病的“三公”消费，不断提高各级政府依法行政、依法理财水平。

　　建立健全财政预算公开机制的意义

　　财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，是打造法治政府、责任政府和服务政府的关键环节，是有效监督行政权力和预防行政腐败的内在要求

　　□张 浩

　　近年来，随着社会主义民主进程的推进和依法治国方略的实施，在党中央、国务院的坚强领导下，各地区各部门采取有力措施，财政预算公开工作取得明显成效，公开的范围不断扩大，层级不断延伸，内容不断拓展。然而，我们也应当清醒地看到，财政预算公开工作进展不平衡，公开还不够细化，与人民群众的期望仍存在一定差距。这些存在的问题，被中央发现并摆上了议事日程上。5月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署推进财政预算公开工作，要求细化公开中央财政总预算和总决算，公开“三公”经费和行政费支出情况。温总理强调，必须进一步推进财政预算公开，建立健全公开机制，扩大公开范围，细化公开内容。财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，各地区各有关部门应按照中央的部署要求，进一步推进财政预算公开。

　　财政预算公开是打造法治政府、责任政府和服务政府的关键环节

　　预算公开是政府财政管理一项重要的改革，对于推动政府机构改革、促进政府职能转变，具有重要意义。推进预算公开是建设法治政府的需要。法治政府的一项基本要求是政府必须依法行政，政府行为不仅要符合实体法的规定，其施政程序也必须合法、公开，接受社会的监督，政府财政预算自然也不例外。财政预算无论是作为对公权力进行控制的工具，还是政府财政职能的实现方式，抑或行政权力的行使，都应当以公开为基础和原则。根据2008年起施行的《政府信息公开条例》，公开预算信息已成为各级政府及其部门的法定义务。推进预算公开也是建设责任政府的需要。打造责任政府要以政府信息公开为基础。公开是责任的关键，推进预算公开，有利于促进政府按照人民群众的意愿来管理使用财政资金，保障宪法赋予人民群众的民主权利。推进预算公开还是建设服务政府的需要。公开预算信息，有利于通过外部监督促使政府在财政资源管理方面做到公开、公平、公正，为人民群众提供优质公共服务。

　　财政预算公开是保障公民知情权、参与权和监督权的前提条件

　　政府的财政收入，绝大多数来自税收，而税收都来自企业和个人的财产让渡。政府预算本质上是如何开支纳税人的钱。作为纳税人，一方面，他们有权知道自己缴的税花到何处；另一方面，他们有权监督政府将税收如何花销。政府预算公开不仅是作为“政府奶娘”的纳税人与生俱来的天然权利，也是保障宪法赋予公众的知情权、参与权、监督权等民主权利的需要。通过建立健全财政预算公开机制，公民依法行使财政预算知情权和财政支出的监督权，参与财政预算的运作，有助于确保财政预算存在的合法性和合理性。同时，将完整的预算信息公开，也有助于公民更好地了解情况，提出诉求，督促政府及时回应，切实管好、用好财政资金，这本身就是一个民主互动的过程，是社会主义民主政治的体现。

　　财政预算公开是有效监督行政权力和预防行政腐败的内在要求

　　现代政府的权力受到约束，很主要的一个表现就是财政收支受到约束，不能随意增加税赋，也不能随意开支公共财产。建立健全财政预算公开机制，增强预算的透明度和刚性约束，有利于拓宽人民群众的监督渠道，加强对行政权力的监督和约束。对某些不合理的权力行为，它具有釜底抽薪的意义。同时，建立健全财政预算公开机制对于深入推进反腐倡廉建设也有现实意义。不断加强预算公开的建章立制工作，有利于完善财政管理制度中存在的薄弱环节，促进用制度管事、管人、管财，切实提高预算执行和财务管理水平，从根本上杜绝预算执行中的违规违纪问题，为预防财政领域腐败现象提供有力的制度保障。

　　作者系中共广东省委党校党史党建教研部副教授

　　遏制“三公”支出必须建立长效机制

　　公开是手段不是目的、是义务不是恩赐、是起点不是终点

　　□唐晓阳

　　温家宝总理在今年的政府工作报告中就明确提出了“出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长”的要求。3月23日，温家宝总理主持召开的国务院常务会议，不仅决定今年继续压缩中央部门“三公”经费预算，而且决定今年6月向社会公开中央本级“三公”经费支出情况，接受社会监督。5月4日，温家宝总理再次主持召开国务院常务会议，研究部署进一步推进财政预算公开工作，特别要求中央各部门要公开本部门“三公”经费和行政经费支出情况，并要求地方政府及其有关部门比照中央财政做法，做好“三公”经费公开工作。这一系列的举措说明，党中央、国务院不仅高度重视财政预算公开工作，而且遏制“三公”支出的决心非常大。尤其是对人民群众要求公开“三公”支出的呼声能及时作出回应，表明政府的回应能力在不断提高，显然是值得肯定的。但是，要真正削减“三公”支出，遏制奢侈浪费，还任重而道远，有许多工作要做。

　　公开的最终目的是大力压缩“三公”经费预算

　　我们必须清醒地认识到：

　　公开是手段，而不是目的。做好“三公”经费公开工作，公开“三公”经费和行政经费支出情况，只是保障公民的知情权、参与权和监督权的一项重要措施，其最终目的是要大力压缩“三公”经费预算，进一步削减“三公”支出，遏制奢侈浪费，降低行政运行成本，使财政有更多的钱用于社会保障、改善民生和其他公共服务这些该花钱的地方。因为每年财政支出的“盘子”就那么大，如果用于前者部分多了，那么用于后者部分相应地就少了。

　　公开是义务，而不是恩赐。我们的政府是人民的政府，公务员是人民的公仆，政府的财政预算收入全部来自纳税人上交的税收，正因为如此，人民群众有权知道也应该知道政府花了多少钱、花在什么地方、花得值不值，所以，公开政府财政预算，包括公开“三公”经费和行政经费支出情况，接受人民群众的监督，乃是政府应尽的义务，决不是对人民群众的什么恩赐。那些将财政预算视为高度机密、不便公开、不愿公开并认为公众无权过问的想法和做法，都是极端错误的。

　　公开是起点，而不是终点。要想真正遏制“三公”支出，降低行政成本，光是公开财政预算还远远不够。公开只是一个起点，决不是终点。要想更有效地监督政府管好、用好财政的每一分钱，还必须要加强相关的制度建设，建立一种遏制奢侈浪费、降低行政成本的长效机制。

　　深化财政预算制度改革，建立健全相应的监督制度和问责制度

　　一方面，要进一步深化财政预算制度改革，解决一些技术层面上的问题，明确界定“三公”的范围，并相应调整政府收支科目，细化“三公”经费并纳入相应的科目。与此同时，要对有关制度的配套改革及时跟进，并尽快制定出台机关运行经费管理、公务接待和会议、公务用车制度等改革方案，进一步完善“三公”经费管理制度和审核程序。政府不是不能花钱，也不是完全不能有“三公”开支，如必要的公务接待也是需要的，外国也有公务接待。但必须制定一个科学合理的标准，必须立个规矩，必须接受监督。财政的钱作为纳税人的血汗钱，不该花的绝对不能乱花，尤其是不能花在铺张浪费、大吃大喝上；该花的也要注意节俭，以便提高财政资金使用绩效。

　　另一方面，要建立健全相应的监督制度。从某种意义上说，公开“三公”经费本身就是社会各界不断呼吁、各种社会监督力量共同实施监督的结果。而要使“三公”经费公开工作真正发挥作用，不能只靠自律，还必须靠他律。只有建立健全相应的监督制度，发挥社会各种监督力量的作用，特别是要注意发挥包括网络媒体在内的各种舆论监督作用，形成监督的合力，才不会使“三公”经费公开工作流于形式。

　　此外，要建立健全问责制度，加大行政问责力度。只公开而不对违法违纪行为进行处罚，是难以遏制“三公”支出的。所以，除了公开预算之外，还必须通过健全问责制度，将违反财政纪律、挥霍浪费国家资财的行为纳入问责范畴，对那些违反财政纪律，挥霍浪费国家资财的公职人员，要根据其性质、情节、危害程度，依法依纪追究其相应的责任。特别是要把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，真正做到有权必有责，有责必问，有错必纠，努力建立责任政府。

　　作者系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授

　　建设绩效财政从源头上遏制“三公”消费

　　建立健全对财政资金使用绩效的评价体系，优化评价标准，向社会公开评价信息，探索建立评价结果的问责制度。广东在建设绩效财政过程中迈出了关键一步

　　□郑方辉

　　这些年来，作为公共话题，有关“三公”消费的讨论此起彼伏，但上升到施政层面，今年的政府工作报告提出“出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长”的要求尤其引人注目。“三公”消费涉及文化、制度、体制与技术等多层面的问题，但在现行的制度框架下，“三公”消费合法、合理、合情与否直指政府公共财政支出的绩效。从体制上审视，建设绩效财政是从源头上遏制“三公”消费的有效路径。

　　绩效财政本质上是一种责任机制，要求政府公共财政支出体现结果导向与公众满意导向

　　所谓绩效财政，可视为以“经济性、效率性、效果性、公平性”为理念与方法的现代公共财政的管理体系。作为新公共管理旗帜下政府管理创新的一部分，绩效财政本质上是一种责任机制，反映政府与纳税人在公共支出上的根本关系，要求政府公共财政支出体现结果导向与公众满意导向。事实上，在我国努力建设法治财政、民生财政、绿色财政、绩效财政、阳光财政的进程中，绩效财政为这一系列目标的核心。

　　公开透明是建设绩效财政的前提。绩效财政是民主政治的体现，惟有将公共财政在全社会公开，才能真正发挥财政的社会效益。既然绩效财政贯穿公众满意度导向，那么，向社会公开政府所有的收支计划和活动过程为社会主义市场经济体制、民主政治的内在要求和一般原则，亦成为当今世界各国的主流做法。从法理上说，公共财政源自于公民纳税，公众有权诘问“钱花到哪儿、花的效果如何”，也即是绩效财政必然是阳光财政，政府的财政支出必须公开与透明。应该说，改革开放以来，中央政府治理“三公”消费的决心与措施从未停顿，但之所以效果不甚理想，很重要的原因在于传统的集权的财政体制下，政府公共财政是封闭的、不透明的，公民缺失作为纳税人的知情权利。此种情形下，我国“三公”消费始终是一本糊涂账。基于政府及组成人员理性经济人的利益驱动，出现以“三公”消费为典型特征的财政“黑洞”为逻辑必然。遏制这种势头，第一条就是公开透明，就要让任何一项行政性支出都进入预算，而且公开让群众知道。

　　有效监督是建设绩效财政的保障。温家宝强调“必须管得住”“三公”消费的第二条“就是民主监督”，只有民主才不会出现人亡政息。这是万古不变的基本法则，也是建设绩效财政的内置要求。比较各国公共财政监督的做法，源自西方语境的“政府行政管理费”，不仅指向面极窄，而且受制于西方民主政体苛刻监管，本身带有强烈的民意导向，与我国现实条件迥然不同。从某种意义上说，建设我国绩效财政，导入民主监督机制，为公共财政的价值注入了源泉和提供了终极标准。另一方面，理论与实践反复证明，有效监督存在于不同的利益主体之间。对于政府公共财政的监督，公民参与的多元监督主体是问题的核心。只有多元监督主体，才能形成对政府行政管理费向外扩张的持续性压力。这种压力本质上来自于社会公众，包括各个领域的专家学者、政府行为的关联者、政府内部不同部门，当然亦包括各级人大及其常委会等。

　　遏制“三公”消费应建立健全对财政资金使用绩效的评价体系

　　绩效评价是建设绩效财政的基础。绩效评价是绩效管理的核心环节，包括政府整体、政府部门、政府项目、政府政策绩效评价。“三公”消费主要涉及政府专项支出项目，具有非竞争性，资金来源于公共财政，因此，社会公众是“三公”消费的主人，由公众对此做出评价是衡量其合法、合理、合情的终极标准，也是绩效评价区别于传统评价、绩效财政区别于传统财政的标志。作为政府绩效评价的组成部分，公共财政项目评价中的公民参与在一定程度上是对政府合法性的肯定，正如艾蒙斯(Ammons)所说：“通过绩效评估，组织将可以获得市民的信任，市民们会觉得他们在缴税后得到合理的回报”。因此，遏制“三公”消费，应建立和健全对财政资金使用绩效的评价体系，优化评价标准，向社会公开评价信息，探索建立评价结果的问责制度。

　　值得一提的是：广东作为全国财政资金绩效评价的试点省份，率先在财厅成立了绩效评价机构，并在统一的技术体系基础上，系统评价省级财政支出项目绩效，尤其是稳步引入第三方评价和社会公众评价等，在建设绩效财政过程中迈出了关键的一步。这些尝试，从制度层面为遏制“三公”消费积累了经验。

　　作者系华南理工大学公共管理学院教授、政府绩效评价中心主任

　　根治“三公”消费需要廉价政府

　　用尽可能少的行政成本，实现最优化的行政管理。建设精干并且高效的政府，即马克思主张的廉价政府，才真正抓住了治理“三公”消费的牛鼻子

　　□段华明

　　“三公”消费居高不下令人深恶痛绝，出台的治理措施林林总总，包括严格制度、民主监督、公开透明、整治“小金库”、严厉惩处等，但效果并不明显，甚至在某些地方还有增无减。笔者以为，皆因治理举措均属治标之策，没有找寻到治本路径。

　　治理“三公”消费缘木求鱼导致事倍功半

　　我国党政组织机构设置的突出问题是，部门过多，行政职能错位和交叉，造成了相互之间推诿扯皮，行政效能低下，官民比例不尽合理，过多经济资源被行政机构自身消耗掉。

　　改革开放总设计师邓小平1980年在《党和国家领导制度的改革》讲话中尖锐批评，我们政府中存在着机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、公文旅行、互相推诿等弊端，这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。他一针见血地指出：“精简机构是一场革命。精简这个事情可大啊！如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠，职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的。”

　　我们不能不看到，30多年来一次次机构精简工作基本上无功而返，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。如今大部制改革，核心是转变政府职能，试图对现有政府机构进行整合，推进政府事务综合管理与协调，按综合管理职能合并政府部门，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，最大限度地避免政府机构繁多、职能交叉、政出多门、多头管理，以提高行政效率，降低行政成本。然而，大部制遭遇的大麻烦是，各单位都在健全体制机制的名义下设法争取编制、机构、人员、设备。这样一来，不仅很大一部分行政费用被人头费挤占，造成财政负担沉重，行政开支居高不下，不少地方和部门仍然习惯于文山会海的施政方式，尚无计算行政成本的观念和制度，不求实效，造成浪费。

　　治理“三公”消费收效甚微的症结，可给予这样的社会学解释：考虑结构性因素不够，追求目标与手段的直线联系，而体制具有惯性，设置有刚性需求，功能未被代替，行为主体根据自己的利益来处理政策提供的机会，不会按照设定的路线行动，从而导致决策动机与目标产生距离，实际反应扭曲，无异于缘木求鱼，隔靴搔痒，因而事倍功半。

　　加快推进行政体制改革、社会管理体制改革、财政体制改革，从根本上堵住政府行政支出的黑洞

　　马克思研究社会发展规律以及巴黎公社的经验，在评论19世纪资产阶级学者的“廉价政府”这一提法时，对未来的国家(政府)进行过科学预测和构想，其中最鲜明的特征，就是廉价政府，用尽可能少的行政成本，实现最优化的行政管理。马克思认为新的社会主义“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能少用官吏，尽可能少干预公民社会方面的事务”。这个思路是何等有远见！

　　西方新公共管理理论中，治理成为政府公共管理的追求和目标，其最高价值取向是善治，就是政府与公民共同对公共生活实施管理。其中一个要素，就是有效性，即管理的效率，它既包括管理机构合理设置、管理程序科学，也指最大限度地降低管理成本。

　　时至今日，我国理所当然地要求精干并且高效的政府，即马克思主张的廉价政府。也就是政府行政设置协调简便，人员精干，减少环节和渠道，减少时间和空间上的周旋，缩短流程，提高行政活动的技术含量，从而减轻财政开支负担。惟其如此，才真正抓住了治理“三公消费”的关键、重点、牛鼻子。

　　扬汤止沸何如釜底抽薪。加快推进中国的行政体制改革、社会管理体制改革、财政体制改革，才能从根本上堵住政府行政支出中的黑洞。这场改革务必彰显系统性集中原则：一是整合职能，有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮；二是整合权责，健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成；三是整合机构，减少管理环节和层次，优化结构；四是整合机制，整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。

　　我们需要一个高效、廉价的政府。根本治理“三公”消费的期望与信心是廉价政府。    作者系中共广东省委党校现代化战略研究所所长、教授

　　

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