傅蔚冈 

　　又见地方政府违规征地。据新华社报道，自2008年以来，河北省廊坊市香河县打着城乡统筹、建设新农村的旗号，通过“以租代征”等方式，大规模“圈占”耕地。香河县官员承认违规、违法占用土地4000多亩。这些被征的土地上哪里去了呢？记者调查发现，香河大量耕地被“低价”租用后，经政府层层“包装”，改变了土地用途，被政府高价“倒卖”给了开发商用于开发。

　　其实，政府低价拿地然后高价倒卖，不是香河的独创，而是一种比较普遍的做法。香河之所以引发大家关注，大概是有两个因素：第一，违规的规模庞大。据当地农民举报，地方政府共违法占用土地1万多亩，而当地政府承认的就有4000多亩。根据《土地管理法》第四十五条规定，征用这个数目的土地是需要由国务院决定的。第二，大规模的“以租代征”，而不是通过合法的程序征地。

　　香河县政府犯了一个低级错误。这年头只要花点工夫，完全可以通过“蚂蚁搬家”等方式将这个违法的征地变成一个合法的征地——这是很多地方政府正在做的事。将“以租代征”变为直接的“征地”，那么地方政府就逃避了违法之嫌，但其收入却未有多大的降低。香河地方领导，却连这么简单的事都不愿意做。

　　其实，地方政府从农民手里低价拿地，然后高价转让给开发商，这并不是新闻，甚至是受法律保护的做法。按照土地管理法的规定，农民获得的征地补偿费是以农地的产出计算，而政府出让的土地是以建设用地的方式出让，这意味着两者之间存在着一个巨大的利差，正是这个利差让地方政府以极大的热情去征地。

　　这一切都缘于中国目前由于土地用途管制所带来的土地价格双轨制。1998年修订的《土地管理法》，以土地用途管制制度替代了原先的分级审批限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。该制度设立的初衷是为了严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。但是十多年来的实践表明，严格的土地用途管制制度并没有保护耕地，但是却限制了城市的自由发展。

　　当城市化进程中的其他资源都是以市场的方式来配置，而土地的资源还是想以计划的方式来调整，这注定是不能成功的。

　　在城市化进程中，不仅仅耕地需要保护，其他建设用地的需求也需要保护。随着城市化进程的加快，建设用地的缺口日益增大。为了获得地方经济发展所需要的用地指标，地方政府不得不通过“以租代征”、“城乡建设用地增减挂钩”和“用地指标交易”等方式获得所需要的建设用地。同时，由于土地用途管制制度导致的低廉的征地补偿标准，目前的土地用途管制制度也不利于保护农民的利益。

　　为了协调耕地和建设用地的矛盾，必须改变以往以“数量”为基准的计划控制，建立一个以“价格”配置为基础、同时辅以数量控制的土地交易市场。发挥价格机制的作用，绝大多数土地的用途都应该由市场来决定其归属，这样有助于实现土地资源的优质配置，从而实现耕地和建设用地的均衡发展。

　　首先，要改变基于身份的用途管制制度。目前中国土地的用途管制制度，本质上不是基于“用途”的管制，而是基于“身份”的限制：集体所有的土地只能够用于农业用途，而不能够成为建设用地。但是这样基于身份的管制最终并没有达到保护土地资源的作用，因为只要将土地的所有者改为国有土地，那么同样的土地就可以变为建设用地。目前的土地用途管制制度，只是限制了农民从土地中分享城市化的红利，并不能够真正地保护土地用途。而一个合理的土地用途管制制度应当是不分土地的所有者，而是视土地的真正用途——基于环境保护等因素而进行的管制。而且，这种土地用途管制制度应当是被限制在很小的范围内，否则，就无法建立起一个统一的土地市场。

　　其次，要取消土地市场的价格双轨制，由市场来形成土地的价格。在目前的土地用途管制制度下，农业用地的价格极低，而建设用地的价格很高，这样就形成了农业用地和建设用地的价格“双轨制”。在这个经济激励下，就出现目前中国的土地利用效率不高，土地浪费严重的现象。当取消土地用途管制制度之后，土地价格的双轨就会逐渐变为一轨，农地的价格会大幅度上升，而建设用地的价格也会逐渐降低。这样一来，不仅仅耕地得到了保护，同时也有利于城市发展所需要的建设用地。

　　从土地管制的绩效来看，目前基于身份的土地用途管制制度已经不适应中国城市化的发展需要，因此改进已迫在眉睫，必需建立一个让价格机制发挥作用的土地市场，从而在城市发展和保护耕地之间达到均衡。

　　(作者系上海金融与法律研究院研究员)