要求地方通过规范透明的证券化工具融资，对控制宏观经济风险意义重大；而通过将收益注入保障房等社会服务，也将引导地方政府的职能转型

　　史晨

　　6月21日发改委下发通知，提出“利用债券融资支持保障性住房建设”。时值保障房建设进入关键时期，但有关地方融资平台债务的厘清，仍是“一头雾水”，说法不一。允许平台企业发债投入保障房建设，如果没有信息透明化的保障，很可能又是一次“带电作业”从而引入新的风险。而如果能将信息公开作为操作设计的核心，则可能在控制地方债务规模和落实保障房任务上一箭双雕。

　　要实现政策设计的初衷，基本的前提就是信息的公开透明，确保地方政府或者平台企业不能将发债募来的资金用在“借新债还旧帐上”，确保地方政府或者平台企业真正具备偿债能力。

　　保障房建设中也不乏种种“猫腻”，比如为保障房项目“配建”更多的商品房，或借棚户区改造等名义发债为土地一级开发融资——这两方面的风险都涉及信息问题，这将成为政策执行的核心挑战。

　　地方投融资平台的举债，是一个老问题，特别是业界常说的“城投债”，上一轮热捧这一概念，可以追溯到2008年的四万亿经济刺激计划。那时起不少券商就将其作为新产品，积极向各地地方政府营销。

　　撇开技术细节，这表面上是一个金融问题，实质却和土地密切相关。因为发债是需要担保的，以财政收入来担保，正是被清理的对象；剩下最有力的工具，莫过于储备土地的抵押。借钱总是要还的，由于公益性基础设施的投资回报非常有限，往往靠的还是土地储备后的拍卖，以及经济适用房等项目的出售。

　　担忧和顾虑基于如下重要事实：当下各地方如此大规模的城市建设，事实上光靠卖地收到的钱是不够的，游戏的规则其实早已从“土地财政”升级为“土地金融”：两大基本工具中一是向银行贷款，二就是通过企业发债。既然其最主要的收益，来源于快速城市化带来的土地房产升值，那么最核心的风险也在这里。

　　至于支持保障性住房建设，严格来说也不是新提法，之前一直在“鼓励”和“提倡”，这次亮点在于政策设计的技术路线：第一条就限制融资企业去做别的事，不优先投保障房就不能建广场建新城；而在第二条中，只要有人想做这件事，哪怕是投融资平台之外的“其他企业”也会给予支持。

　　与银行信贷相比，发债所要求的信息披露等流程，本身就要求相关主体公开债务风险，也有利于甄别所投项目到底算不算保障房工程。只要能抓住信息透明公开这一关键，完善相应的操作方案，不仅有利于对宏观经济与房地产的“定向调控”，还具有更广阔的建设性前景：

　　首先，这一政策为很多一直希望推动的金融财税创新，打开了一个实现上可能的突破口。因为发债投资的对象可以包括“公租房、廉租房、经济适用房、限价房、棚户区改造”，这样收益的来源除了售卖经济适用房等的收入，还可以包括持有出租物业的长期租金。所以如果将建好保障房的产权，不是直接卖给买房人，而是卖给公开的二级市场进行份额化持有，不就是多年来一直热议的“不动产投资信托”吗？。

　　其次，这次允许的融资主体既包括“地方政府投融资平台公司”，也包括“其他企业”。如果说先前的“城投债”就是由地方政府背书的准市政债，那么今后则可以引入更多其他主体。理想状态下，这可将更多的投资从房地产的需求面引导到供给面中去，让原来拿去炒房的钱现在用来建房。

　　最后在资金的用途上，如果能从建保障房延伸下去，用于配套更多的学校、医院等社会服务，并最终覆盖到城市非户籍人口，这将与更大的发展路径相联系：捕捉土地升值，服务社会建设。城市化过程中伴随的巨大土地升值，之前主要被用来进行“经营城市”的建设，但未来能否更多地用于社会服务？其实瑞典等“福利国家”的公共设施和社会服务，并非完全通过重税来筹资；我们所引进的“土地储备”制度，在那里原本就被用来提供公共住房、市政设施、交通设施、绿地与学校等等。

　　只要涉及土地资本化，总会伴随巨大的利益和对应的风险。要求地方通过规范透明的证券化工具发债，有利于将融资平台纳入日常监管，对控制宏观经济风险意义重大；而通过将收益注入保障房等社会服务，也将引导地方政府的职能转型，重塑中央与地方间财权与事权的分配。