韩 俊 何宇鹏 王 宾

　　一、当前小型农田水利发展面临的突出问题

　　农田水利关系广大农民生产生活，关系水资源优化配置和节约利用，关系国家粮食安全。加快小型农田水利发展，是一项事关全局的重大战略任务。当前我国小型农田水利存在两大主要问题，一是工程问题，二是建设和管理体制机制上的问题，后者又影响前者。概括起来，当前小型农田水利发展面临以下突出问题：

　　(一)工程不配套，老化失修严重

　　到2008年底，我国有独立运行的小型农田水利设施2000多万处，其中：塘坝600万处，引水堰(闸)110万处，小型排灌泵站47万处，灌溉机井430万眼，水池、水窖(柜)等小型集雨工程600万处、以及无坝引水工程和排涝涵闸等；大中型灌区末级渠道、小型灌区固定渠道和小型排水沟道近300万公里，固定灌溉管道约180万公里，相应的配套建筑物近700万座。由于小型农田水利工程大都建于改革开放前，且以农户投劳为主，受当时的技术、资金影响，工程建设标准低，配套率低，且经几十年运行，老化失修严重。水利设施老化失修是一个普遍现象，主要表现为工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，泵站排涝能力日益衰减等。据2008年对500个典型县小型农田水利工程现状调查，工程设施的平均完好率相对较低，山塘(塘坝)为50%，水窖(蓄水池)为70%，小型引水堰(闸)为49%，小型扬水站的机泵电设备为51%、配套附属设备为47%，机井的机电设备为74%、配套附属设备为74%，小型灌溉渠道为48%，田间排水沟道为47%。小型农田水利设施工程状况落后严重影响农业生产、农民的切身利益、水资源节约和国家粮食安全。

　　(二)缺水与浪费现象并存，节水农业发展滞后

　　增辟水源，兴修水利工程，是全面提升农业抗旱减灾综合能力的基础。加快发展节水灌溉农业，建立健全节水灌溉技术服务体系，是提高农业抗旱减灾综合能力的重要内容。2009年，全国节水灌溉面积达到2575.5万公顷，比2000年增长57.1%；占有效灌溉面积的比重达到43.5%，比2000年提高9个百分点。在全部节水灌溉面积中，渠道防渗节灌面积占43.4%，低压管灌面积占24.3%，喷微灌面积占17.8%，其他工程节水灌溉面积占14.5%。总体上看，我国农业缺水与浪费现象并存，节水农业发展滞后，不能适应日趋严峻的水资源形势对经济发展方式转变的紧迫要求。

　　一是农业灌溉用水利用效率不高。全部耕地中只有49%能确保灌溉，正常年份农业缺水量达300亿方。但是，农田灌溉水平均利用系数只有0.46，远低于发达国家0.7〜0.8的水平。二是工程节水设施建设滞后。全部耕地中只有21%能实施节水灌溉，低压管灌和喷微灌面积只占9%，多数耕地还是大水漫灌。三是发展节水农业忽视非工程节水。农业节水难以达到最优水平。

　　(三)投入严重不足，缺乏稳定增长机制

　　农村税费改革后，小型农田水利建设管理投入严重下滑。尽管近年来国家和省不断加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建设，虽然自2005年开始设立了小型农田水利建设补助专项资金，但数量太少，与实际需求相差甚远。调查表明，农田水利投入普遍存在的问题：一是县级财政无力投入。中西部大部分县(市、区)是吃饭财政，加之近几年重点工程建设地方配套任务很重，很难拿出更多资金用于农田水利工程建设；二是省级财政投入有限。各省(市、区)财政每年用于农田水利工程建设的资金虽然尽了很大努力，但数量仍然极为有限，再要继续加大力度可谓步履维艰；三是中央财政投入杯水车薪。以湖北省小型农田水利工程建设项目为例，2005〜2009年，中央共投入资金3.78亿元，仅占规划总投资的2.7%，即便算上省级投入也只有6.4亿元，占规划总投资的4.5%。按此投资规模，完成全省小型农田水利建设规划任务尚要几十年的时间；四是农民投工投劳难以组织。农村税费改革取消“两工”，失去了农村水利建设投工投劳的支点；五是资金投入渠道分散。近几年，中央用于小型农田水利工程的资金增幅较大，中央小型农田水利专项补助资金从2005年的3亿元增加到2010年的80亿元。另外，其他部门用于农村小型水利工程的资金也不少。目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但基本是各自为政，缺乏协调，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。

　　(四)管护机制不健全，管护主体缺位

　　实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理就流于形式，存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象。即使部分有专人管理的工程，管理人员报酬低，维修养护经费基本无来源，加上管理人员整体素质不高，管理水平较低，难以支撑工程的正常运转。

　　近年来虽然不断加大对小型农田水利建设力度，兴建了许多小型农田水利工程，并进行了已建成工程的产权改革，但仍未形成有效的小型农田水利工程管护机制。一些工程建成后没有明确产权，造成只建不用、只用不管、管用脱节，更为严重的是有的工程既无人用也无人管，有的公益性工程(如防洪、水保)不但没人管，而且被严重破坏。大型灌区支渠以下和小型灌区属“集体”所有的工程，其所有权的管理主体模糊不清，导致系统工程在最后环节出现管理主体缺位，工程有人用无人管，难以发挥整体的效益。一些地方引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，但农民用水户协会发展也面临日常管理困难、经费不足等诸多问题。大多数农民用水户协会运作不够规范，管理水平较低，协会工作经费缺乏，又收不了水费，没有稳定的经费来源，工程维修养护缺乏必要的资金，没有建立良性运行的长效机制，影响了工程效益的发挥。

　　改革开放之前，小型农田水利工程的产权和管理责任属于生产大队或生产小队。农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，管护责任模糊，维修养护经费没着落，运行管理环节薄弱，工程安全运行度。大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程 “国家管不到、集体管不好、农民管不了”。

　　二、创建小型农田水利建设和管理新机制的政策框架

　　(一)明确小型农田水利总体上为公益性设施

　　小型农田水利承担着提供社会公共产品和服务的功能，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障，具有广泛的社会公益性特征。而长期以来，对此重要性认识不足，总认为农田水利是广大农民自己的事，农民受益，建设与管理都应由农民自己承担。因此，农田水利工程管理机构被一砍再砍，农田水利投入渠道越来越窄，用于管理的资金几乎没有。为此，需要在小型农田水利的公益属性上进一步形成共识。

　　1.小型农田水利的公共产品属性分析

　　2003年10月颁布的《水利基本建设投资计划管理暂行办法》明确将水利基本建设项目按其功能和作用分为公益性、准公益性和经营性三类：公益性项目指具有防洪、排涝、抗旱和水资源管理等社会公益性管理和服务功能，自身无法得到相应经济回报的水利项目，如堤防工程、河道整治工程、蓄滞洪区安全建设、除涝、水土保持、生态建设、水资源保护、贫困地区人畜饮水、防汛通信、水文设施等。准公益性项目指既有社会效益、又有经济效益的水利项目，其中大部分是以社会效益为主。如综合利用的水利枢纽(水库)工程、大型灌区节水改造工程等。经营性项目指以经济效益为主的水利项目。如城市供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等。这种对水利基建项目进行的分类定性，为建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制奠定了坚实的基础，对我国水利工程管理体制改革起到了积极的作用。

　　农田水利工程的目的是解决天然降水不足、减轻干旱灾害损失而进行的人工补水，其最主要的功能是为农业生产提供基础生产资料，保障国家粮食安全。农业的防灾减灾，保障国家粮食安全，为农民从事农业生产活动提供基础条件，都属于满足社会生存与发展的公共需求。灌溉所产生的效益集中体现在社会效益，灌溉所用水为公共资源，灌溉设施属于公共基础设施，灌溉服务属于公共服务。因此，灌溉是一种公益性很强的非营利事业。

　　小型农田水利工程的特点是规模小且分散在田间地头，维护和运营比较困难，但是其运行效率的好坏直接影响到农作物的收成和水资源的使用效率。小型农田水利工程具有两个显著的特征：一是产权的非排他性。小型农田水利工程具有明显的社会效益和生态效益，直接的经济效益不显著或不是主要的，但间接经济效益明显。尽管一个小型农田水利工程是为某些特定的农民服务，但它的效益并不仅仅是增加特定农户的收入，而是具有广泛的社会效益和环境效益。如实现农业用水高效利用、缓解地区水资源供需矛盾，提高农业综合生产能力、保证国家粮食安全等。由此可以讲，小型农田水利工程的最大受益者并不是农民而是国家。二是效益享受的非竞争性。受益者的增加不会引起其他受益者所享受到的效益的减少。小型农田水利工程的服务对象是受政府保护的弱势产业—农业。我国农户生产规模小、农业经营分散、比较效益低，农业生产对灌溉依赖性强。灌区为农业生产提供灌溉服务受水资源、地形、地理条件限制，供水范围和服务对象也限定在有限的地域内，具有天然的垄断性，一般的私人资金因为利润回报或回报周期长不会投向灌溉基础设施。受天然降水丰、欠和分布情况影响，灌区供水服务与经营管理有一定的自然风险性，加之投资规模都比较大，这就决定了农民个体无法或不愿进入公益型水利资产的领域单独投资，需要依靠政府公共投资予以保障。

　　2.明确小型农田水利公益性的现实意义

　　小型农田水利是为农业生产提供服务的，农业是弱质产业，为农业提供灌溉服务的农田水利工程投入大，见效慢，管理难，回报小，直接经济效益不明显，主要表现为抗旱、排涝等间接社会效益。

　　实行家庭承包责任制后，农村集体组织逐步退出小型农田水利工程建设和管理，小型农田水利维护管理主体缺位、效益下滑；尤其是2000年实行农村税费改革以后，逐步取消了主要用于农田水利基本建设的“两工”(劳动积累工和义务工)，加上受农业比较效益降低、农民来自农业生产收入份额下降等多种因素影响，农民投入小型农田水利工程建设和管理的积极性下降。据水利部门统计，2003〜2006年，全国每年用于小型农田水利建设的工日由较高峰时的1998年大约减少75亿个，按每个工日10元计算，每年减少农田水利工程建设和维护投入高达750亿元。这进一步加剧了工程的损毁，使原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧。

　　因此，现阶段明确小型农田水利的公益性，有利于加大公共财政对小型农田水利工程建设的支持力度，进一步加强基层水利服务体系建设，使小型农田水利能够更好地发挥社会效益和环境生态效益。

　　(二)强化政府在小型农田水利发展中的责任

　　1.政府和农民担负责任的历史变迁

　　新中国成立60多年来，政府和农民对于发展小型农田水利事业所承担的责任经历了4个阶段的变化：

　　一是从1949年到1978年，在计划经济时期，形成了国家投资、农民投劳的小农水投入机制。在此期间，在小型农田水利建设过程中，政府成为单一的投资主体，水利基建投资占国家基建投资的5%以上，农民大规模投劳兴建农田水利，为农业生产的恢复和发展打下了基础。1957年全国灌溉面积由1949年的2.4亿亩增加到3.4亿亩。“大跃进”时期，广大农民群众积极性较高，兴建了一批大型灌区，普遍开展了小型农田水利工程建设，1965年全国灌溉面积达到4.8亿亩。在“文革”中，全国的农田水利事业遭受了重大损失，直到1970年以后才逐步得到恢复。

　　二是从1979年到1988年，小农水投入机制向多渠道、分散化发展。80年代中期，国家为了扶持贫困农村地区农业和农村基础设施建设，拿出一部分粮食、布匹和中低档生活日用品，采用以工代赈的方法，支持贫困地区的基本农田、小型水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设。自1987年起，国家从每年收取的耕地占用税中拿出一定比例用于土地开垦和中低产田改造，提高农业综合生产能力，称为“农业综合开发”。农业综合开发资金中约60%〜70%用于小型农田水利建设和配套改造。1981〜1990年间，全国新增灌溉面积1.19亿亩，同期由于老化失修等原因减少灌溉面积1.26亿亩，增减相抵后仍净减700万亩。

　　三是从1989年到2002年，“农村义务工”和“劳动积累工”成为小农水建设投入的重要力量。在投工最多的1998〜1999年，农民“两工”每年投入达102亿个工日，即便按每个工日10元计算，每年 “两工”投入也超过1000亿元。农村义务工和劳动积累工制度一直延续到本世纪初农村税费改革，使我国农田水利建设达到高潮，在巩固和加强农田水利基础设施方面发挥了至关重要的作用。1999年，全国灌溉面积达到8.01亿亩。2000年，国家开始农村税费改革试点，逐步取消主要用于农田水利基本建设的“两工”制度，农田水利基本建设的投入机制发生重大转变，农田水利工程建设受到了较大影响。

　　四是农村税费改革以来，国家致力于建立多元化、多层次的小农水建设与管护投入机制的探索阶段。2003年，统一规定的农村义务工和劳动积累工制度基本取消，农民在农田水利建设中的投劳集资数量大幅度减少，农田水利投入出现较大缺口。2005年9月到2006年5月的冬春农田水利建设中农民投工仅29亿个工日，比上世纪90年代末农民投工高峰期减少了72%。2005年，中央1号文件提出在中央财政建立农田水利建设专项资金，把农田水利建设补助资金纳入各级政府公共财政计划，明确要求增加政府投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长机制，完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。此后，结合民办公助、用水户参与等方式，小农水投入有所增加。另外，各地围绕工程设施产权制度，进行了承包、租赁、股份合作、拍卖等多种形式的小型农村水利设施产权制度改革，解决了一部分农田水利工程设施产权不清、管护责任不落实、经营管理缺乏活力的问题，对于吸引农民和社会力量增加农田水利投入，发挥已建工程效益起到了一定的作用，但增加投入的绝对量仍未完全弥补农民投劳大幅减少的缺口。

　　2.发挥政府在农田水利建设中的主体作用

　　由于小型农田水利具有基础性、公益性的特点，决定了政府应承担更多的责任。政府支持小型农田水利建设，首先在于保障国家粮食安全。据测算，水利对粮食增产的贡献率为44%左右，其中，小型农田水利设施为37%。同时，国家支持小型农田水利建设也出于调整公共资源分配，保护农业作为弱势产业和农民作为弱势群体的目的。随着我国经济社会的快速发展，粮食问题、生态环境问题、水资源问题将越来越突出，政府在发展小型农田水利中的作用也更加重要。小型农田水利设施具有正外部性，盈利能力非常有限，政府必须在农田水利投资中发挥主体作用。发达国家的人均GDP维持在4000〜7000美元阶段时，进入大规模水利建设时期，水利投资基本保持着与国民经济发展同步增长的趋势(姜斌等，2006)。现阶段政府对农田水利的投入要与其他基础设施建设投入水平协同增长。

　　3.明确各级政府发展小型农田水利的责任

　　小型农田水利的建设和管理传统上是以县为基础进行实施的。因此，县级政府是农田水利重要的组织实施主体。小型农田水利建设和管理应实行由国务院领导、省级人民政府统筹、县级人民政府为主规划实施的管理体制。

　　《水法》第十三条规定：国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

　　据此，中央政府的主要职责是统一领导和组织全国小型农田水利的建设和管理工作，包括编制总体规划，拟定建设与管理标准，承担主要投入责任，督促地方政府认真开展农田水利工作。

　　省级和市级政府的主要职责是负责本行政区域内的小型农田水利工作。包括审核年度建设项目，从地方财政中安排小农水建设和管理资金，组织验收纳入基建程序或财政重点建设工程的项目，对辖区内县级政府开展小农水建设情况进行考评。

　　按照分级负责、分层管理的原则，县级政府是小型农田水利建设和管理的主要组织者和管理者。县级人民政府作为小型农田水利建设责任主体，要以县级农田水利规划为依据，统筹县域小型农田水利建设，包括组织相关部门编制县级小型农田水利建设总体规划，组织小型农田水利工程的建设和管理工作。

　　乡镇政府作为一级行政机构，拥有相应的财权，承担着乡镇内公共产品供给的责任。乡镇水利站是国家最基层的水利单位，在农村水利工程建设、管理、防汛防旱等方面发挥着重要作用。在乡镇水利站建设方面，目前主要的政策依据是《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》，其中明确了基层水利服务体系的公益性职能，但是对其设立方式没有明确要求，同时缺少法律法规明确乡镇水利站的地位与职责，导致乡镇水利站性质不明，职责不清，服务能力差。为了支持乡镇水利站建设，促进基层水利工作的开展，应当明确乡镇水利站作为县级人民政府水行政主管部门的派出机构，在县级人民政府水行政主管部门的管理下，履行管理范围内的农业灌溉、防汛防旱等公共服务和社会管理职能。

　　4.引导农民参与小型农田水利建设

　　小型农田水利设施服务对象是农民，受益者是农民。农民自身资金筹措能力弱，再像过去那样主要靠农民自身筹资搞农田水利已不现实，只能力所能及地投工投劳参与小型农田水利建设。在实施农田水利建设过程中，可以采取“一事一议”的方式，坚持“村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策”的原则，以政府资金为主，引导农民自愿投工投劳，让农民从工程前期，到工程建设，到工程建后管护，积极主动参与。主要体现在：在工程前期工作阶段，为确保工程技术方案合理和工程顺利实施，地方政府和水利部门通过召开村民大会，在工程建设内容的选择、工程布局、工程技术方案、筹资投工方案和工程管护，征求群众的意见，充分尊重和体现农民的意愿；在开展村组内的农田水利工程建设，以村组为单位，组织发动群众投工投劳和筹资参加工程建设；在工程建设中，招投标不搞一刀切，建设难度大、技术要求较高的工程通过公开招投标选择施工队伍建设，凡是适合农民可以依靠自身能力可以开展的，以自然村组为单位，在水利部门的指导下，组织农民自己干，就地消化农村剩余劳动力，增加农民收入。

　　(三)建立健全小型农田水利建设和管理的四个新机制

　　总的来看，从根本上解决小型农田水利工程投入主体不落实、产权不明晰、管护责任模糊、管理难和效益低下等棘手和悬而未决的关键问题，必须加快在资金投入、工程建设、建后管护等方面形成新机制。

　　一是“财政为主，主体多元”的投资机制。小型农田水利的公益性特点决定了投入责任主体应以政府为主，农民投入原则上以投劳为主。要充分发挥各级政府的主导作用和公共财政投入的主渠道作用，加大部门之间的协调配合力度，建立公共财政投入稳定增长机制；合理划分中央、省、市、县四级主体在农田水利建设中的事权，实现资金投入的多层次；创新小型农田水利建设的投融资方式，通过财政以奖代补、奖补结合以及优惠贷款、财政贴息等方式，引导、带动社会资金加大对小型农田水利的投入，实现资金来源的多渠道；在原来面上分散开展小型农田水利建设的基础上，加大投入，集中连片配套，以县为单位开展小型农田水利建设，实现小型农田水利工程由分散投入向集中投入转变。

　　二是“政府引导、农户参与”的建设机制。农民是小型农田水利工程的直接受益者，在小农水项目建设上，应改变过去政府一手包办、农户参与决策和监督少的做法，遵照小型农田水利工程“民办公助”的原则，推行农户全过程参与的建设模式。要广泛调动受益群众的积极性，通过以奖代补、先干后补等多种方式，引导农民群众自愿投工投劳兴修水利。

　　三是“产权明晰、权责一致”的管护机制。针对小型农田水利工程 “国家管不到、集体管不好、农民管不了”的问题，应遵循“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则，严格界定各类农村小型水利设施的产权，落实管护责任主体，由重建轻管向建管并重转变。发展农民用水合作组织是解决小型农田水利设施建设的公共性和农户家庭经营的个体性矛盾的重要途径。要按照“民建、民管、民有、民营”的模式，逐步把农民用水合作组织培育成为用水和管水主体，赋予农民用水合作组织灌溉工程自主管理职权，建立群管为主、专管为辅，专群结合的新型农田水利服务体系。

　　四是农民“用明白水，交放心钱”的水价机制。充分考虑受益农户的用水需求，保障农民用水权益，兼顾节约水资源和减轻农民水费负担，建立合理的水价形成和水费计收机制。建立定额灌溉、计量收费、节约转让、超用加价的供水价格体系，充分发挥价格机制对用水需求的调节作用，提高用水效率。

　　(四)强化规划和法律对小型农田水利建设的保障作用

　　1.完善小型农田水利建设规划体系

　　要认真做好小型农田水利规划的编制工作，统筹安排各类地区的建设项目，兼顾平原、山丘区和草原牧区的发展需求，大中小微工程并举，工程措施非工程措施结合，推动小型农田水利协调发展。要以县级农田水利规划为平台，有效整合有关部门的涉水项目资金，使县级农田水利建设规划真正成为各部门用于农田水利建设资金的整合平台，实现统一规划、统筹安排、集中使用，切实提高各类资金的使用效率。

　　2.加快制定出台《农田水利法》

　　改革开放以来，随着依法治国方略的确立与实施，我国制定出台了一些与农田水利有关法规和政策。由于相关政策都是按行业线条式制订的，对农田水利虽有涉及，但不系统、不明确，难以有效规范和指导农田水利发展；大部分政策，权威性不够，需要提升法律效力。

　　为了促进农田水利建设规范化、制度化，使之逐步走上健康有序的发展道路，建议尽快出台国家层面的《农田水利法》，对农田水利的地位、作用、性质、投资机制、建设和管理体制、各级政府部门职责等做出明确规定。要加快前期准备工作进度，尽快列入立法程序。

　　(作者分别系国务院发展研究中心副主任、农村部研究员、办公厅副研究员)

　　

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