评论：地方性债务险在何处

　　□　盛 刚

　　全国地方政府性债务大致摸清，已是两个月前的事，而且，根据审计报告，地方债务总体风险尚属可控也被普遍认可。但地方政府性债务却始终让人放心不下。欧美爆发的债务问题，国内一些地方政府投融资平台浮出水面的风险，有个风吹草动，就会引发市场的剧烈震荡。上周初，财政部、中国银监会又专门对此予以解答也是明证。

　　根据审计署数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。今明两年，地方政府债务将进入偿债高峰。43%的债务将在两年内集中到期，预计达4.6万亿元。

　　风险总体可控和要防患局部风险都由此而来。

　　从规模上看，10.7万亿的地方政府性负债，相当于我国GDP的26.9%，再加上其他公共部门的负债，与GDP总量相比，也不会超过55%，明显低于国际的60%的预警线。何况，中央和各级地方政府控制着很多企业的股权，掌握大量资源和不少已经盈利的基础设施，还有每年30%左右的财政收入增速，以这么大的财力要处理地方债问题并不难。

　　另外，从去年6月份以来，银监会加大了对地方融资平台贷款清理的力度，严格信贷准入条件，现正通过平台贷款的退出管理等方式对平台贷款风险“降旧控新”。这都是防患于未然的对策。

　　但地方政府性债务的系统性风险可控，不等于说没有风险，不仅短期内的流动性风险不容小觑，局部风险也有引发系统性风险的可能，长期未解的制度风险更要警惕。

　　其一，政府偿债能力过分依赖土地升值风险很大。目前，地方政府向地方融资平台注入的资产以土地为大头，至2010年底各级地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元。由于进入偿债高峰的地方政府债务的到期日和项目长期投资回报期并不同步，偿债顺畅与否，既取决于财政有没有适量的现金流，也要看地方政府多大程度上可以借新还旧。宏观政策的趋紧，使卖地收入难以维持高增长，地方融资平台的现金流因而失去保证，地方土地财政收入萎缩，影响到相关银行贷款，进而增加银行坏账，而银根收紧，致使借新还旧的链条断裂，便构成真实的债务风险。

　　其二，因没有严格的债务形成流程，地方债透明度太低一直是个大问题。在发达国家，发行地方债资金多用于经常性开支，账目简单透明，而在我国，地方政府介入经济活动的程度很深，但资本经营预算非常不完整，有大量隐性负债存在。而由于中央政府自上而下的监管成本较高，当地百姓自下而上的监督效力较弱，因此，一旦问题出现，往往产生连锁反应，不仅仅是违约风险，也不局限于经济领域，即使是金融风险，也会造成政府信用受损，还会激化社会矛盾，因而，救火的社会代价非常大。

　　其三，在关注地方债务违约风险的同时，更应正视其背后存在的机制问题。现行体制下的GDP导向，决定了“借钱多和任期内政绩成正比”。政府预算软约束，政府融资平台贷款的期限长，而地方官员的任期有限，又使“前人借钱后人还债”的机制得以固化。不顾财力大举借债上项目，甚至大搞“形象工程”，成为一些地方官员的必然选择。说到底，我国地方债务真正的风险既不在规模，也不在暂时的流动性紧张，而是在制度。政府每遇金融风波便以大幅举债应对，而在既有体制前提下，后果是不但带来政府经济职能过分膨胀，强化地方政府反复举债的动力，也每每造成难以避免的无效投资和坏账。

　　因此，化解地方政府性债务，不单纯是偿债问题，比之于单纯从技术层面增加偿债手段，真正通过健全法制和规章制度，形成科学规范有效的地方政府举债融资机制和债务风险预警机制，把地方的融资行为引向可控和易于监督，当更为重要。这其中当然也包括收缩政府经济性活动的范围。