时评：从康菲事件看公众参与环境公益诉讼

　　李雄

　　“在我国，环保公众参与一直是我国环保立法的一项基本原则。而现行环境保护法和其他单项法律、法规、规章等至今还没有彻底解决这个问题。”

　　近段时间以来，“康菲公司油污渤海”事件引起社会的普遍关注。国家相关部门近日认定溢油系人祸，康菲公司并未兑现“两个彻底”承诺。同时，包括国家海洋局、环保型非政府组织等在内的主体拟对责任单位提起环境公益诉讼。维权行动已经展开，人们似乎从愤怒、谴责和悲观中看到了希望的曙光。 

　　然而，且不论我国当下环境公益诉讼还面临哪些亟待突破的理论障碍与制度瓶颈，即便是诉讼启动了，或者诉讼胜利了，谁能保证今后不会再有类似事件发生呢？事实上，自漏油事件发生以来，康菲公司的态度与行动恰恰像针一样无情地刺破了人们对诉讼的美好希望，并由此带给中国环境公益诉讼最应有的冷思考：环境公益诉讼呼唤公众参与和努力。 

　　人们一般认为，环境公益诉讼只要解决了原告诉讼资格问题，其他问题似乎就可以迎刃而解。现在看来，康菲公司油污渤海事件所反映的傲慢与怠慢不仅再次验证了我国当下环境公益诉讼还主要停留于一种表面上的热闹，也由此提出了一个新的挑战与改革难题：环境公益诉讼除了要解决若干理论与制度层面的问题外，还应注重培育公民的社会问题意识和自觉参与精神。道理很简单，无论是环境公益诉讼，还是其他公益诉讼，其一个核心价值与使命都在于维护公共利益，而对公共利益的理解和认定不是先验式的或占有式的，是离不开公众的广泛参与、辩论和支持的。如果我们仅仅关注环境公益诉讼的理论与制度层面的问题，而忽视了其背后强大的公众力量，这样的改革是不会成功的。可喜的是，我国环境保护法的修改在历经多年酝酿后终于被纳入今年的立法工作。正如环境法专家所指出的那样，环境保护法修改应突出一大“亮点”，即应当高度重视公众的参与。 

　　从国外来看，环境保护作为政府的一项重要社会政策，特别强调公众的参与作用。譬如，被誉为美国环境保护“大宪章”的《美国国家环境政策法》是一部约束和规范政府行为的环境基本法，其规定的环境影响评价制度要求，所有联邦政府机构在拟定对人类环境质量具有重大影响的各项立法提案、草案、建议、报告以及其他各种重大联邦行为时，都应严格按照要求陈述拟议行为对环境的各种影响以及补救方案等。该陈述书应当提交给总统与环境质量委员会，并向公众公开。公众和环保组织可以通过环境影响评价程序对政府行为的环境影响发表意见。这样，联邦政府机构制定的法规和政策在颁布之前都听取和吸收了公众意见，而公众参与反过来又对联邦政府的相关行为形成强大的外部压力，促使其朝着“大宪章”规定的发展方向改革。 

　　在我国，环保公众参与一直是我国环保立法的一项基本原则。而现行环境保护法和其他单项法律、法规、规章等至今还没有彻底解决这个问题。2010年最高人民法院发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。从法理上讲，环境公共利益是关系所有个人、组织和单位的生存发展的切身利益，自然人、法人、政府组织、非政府组织等在认为有人或单位违法侵犯环境公共利益时，都有权提起公益诉讼。但在制度层面上，环境公益组织可以提起环境公益诉讼的规定仅见于一些地方的规范性文件。 

　　现实问题的复杂性要求环境保护立法与环境公益诉讼应有整体眼光和大局观念，改革的着力点应当特别突出环境公益诉讼中公众参与机制的构建。基本思路有：一是环境保护法的定位应从行政管制法本位向社会法本位推进。我们常说，环保法在部门法分类上既不属于行政法，也不属于民法。鉴于环境和资源的多元价值，环境法律关系在构成上往往兼具公权与私权性质。从该意义上讲，我们应当顺应全国人大提出的建立有中国特色的社会主义法律体系的要求，将以往环境保护法的行政管制法本位向社会法本位的方向推进。只有确立起环境保护法的社会本位，环境公益诉讼的公众参与力量才能获得最大限度地释放。二是环境保护法应尽快建立健全公众的参与机制。我们非常期待环境保护法修改能够充分贯彻环保公众参与的基本原则，不仅要建立健全公众对环境保护的监督机制，还要建立健全公众对环境公益诉讼的运行机制。三是环境保护法应强化企业的信息披露义务。譬如，建立企业信用档案、惩治机制及法律责任等配套制度，从源头上杜绝其各种侥幸心理与行为。四是环境保护法应增强司法手段。综观30年来我国的环保立法，强调政府环保行政作用的指导思想远远高于重视并运用司法手段保护环境的理念。从建立健全我国环境公益诉讼制度来看，强化环境保护的司法手段，不仅是环境保护本身的需要，也是建立健全环境公益诉讼中公众参与机制的需要。 

　　康菲公司油污渤海事件自然令人痛心，但其映射的中国环境公益诉讼迫切需要公众参与的呼声却让我们满怀信心并充满期待。(西南政法大学经济法学院副教授)