贾康：新形势下地方税及地方债设置

　　文/贾 康

　　未来，我国税收应更多地依靠直接税。个人所得税的税基应该是在全国统一市场内可充分流动的，也就是说人力资本这种生产力最活跃的要素应该是可以无壁垒自由流动的。这就需要纳税人有一个终身唯一有效的纳税号码，同时也是他的社会保障号码。纳税人可以在自己流动的过程中对地方政府“用脚投票”。有一种声音是要求根据各地的物价情况、生活环境区分不同地区的个人所得税具体税率，其实了解了上述制度建设内含逻辑便可知：大城市和中小城市没有必要按照个人所得税分成不同的税率层级，因为大城市就业机会多，人们施展自己潜在才能的舞台宽阔，但是生活费用高，劳动者究竟适合在大城市居住还是适合在中小城市居住，应该看纳税人的自我权衡和选择偏好，有地区差异的税率反而不方便全局考量的人才流动机制合理化，且不说还有一系列具体的管理难题。鉴于以上原因，个人所得税以后可能需要比照国际经验逐渐划归中央。

　　在未来的一个期间内地方要继续和中央分享占我国总税收40%左右的增值税，同时积极审慎推进有利于第三产业发展和升级换代的增值税“扩围”改革。

　　“十二五”期间，地方税体系建设中应该重点打造不动产税和资源税。现在上海和重庆已经开始试点不动产税，具体名称叫房产税。因为我们现在已经有房产税条例，人大已经对国务院授权可以规定实施细则。在局部进行试点，政府是以房产税的名义实行不动产的税基评估并让房产税覆盖一部分非经营性住房。这个改革事关打造我们以后地方税收体系里面的支柱财源。如果房产税发展成为地方财政收入支柱，那么地方政府就会自觉自愿地按照市场经济的要求，专心致志优化本地投资环境、提高本地公共服务水平，大宗、稳定的收入在房地产保有环节年复一年地产生，与贯彻地方发展战略相应的基本财源建设问题也就自然而然解决了。每隔几年重评一次税基，正是财源建设套现的一个具体机制。为了地方经济的长久发展，一些竭泽而渔式的土地批租短期行为和恶性房地产短期炒作也就会得到有效遏制。地方财源的这个支柱在一些西部欠发达地区可能税收不够，但恰恰可以通过资源税来弥补。在中国，工商业和城镇化欠发达的西部，恰恰又正是资源富集的西部，资源税可以提供地方税体系的另外一个支柱。例如新疆的资源税改革2009年下半年已经先行先试，年底之前已经扩大到西部区域。资源税改革还会带来促进节能降耗、低碳发展等意义深远的正面效应。

　　在应对国际金融危机冲击的背景下，地方债已在中国登堂入室，这是经国务院特批后延续了三年的一项政策，每年有2000亿元地方债采取财政部代理发行的方式(即引入了中央政府的隐性担保)，列入省级预算，在地方各级分配使用，由省级牵头把这笔债分到各个层级使用，并由省级政府牵头接受预算程序的全套制约和监督，在预算里面透明、规范地安排还本付息。

　　在这一问题上中央有关部门的态度也已前所未有地明朗化，那就是地方债要考虑积极稳妥地推进试点。可预期，以后随着预算法的修订，对于地方公债和地方市政债会规定如何在合适的条件下经过合理的程序发行。这样一来，分税制基本框架下的几个关键要素组合在一起，制度安排就可以形成内在的逻辑契合和基本框架。搞市场经济，政府的职能定位和履行职能的财力分配制度安排非常关键，因此在考虑公共财政建设的时候，这是一个永恒的基本问题和逻辑出发点。