蔡永飞:征地制度改革要伸民权限官权

　　蔡永飞 民革中央办公厅副主任、法学博士

　　 据报道，在2011年底召开的中央农村工作会议上，温家宝总理提出：要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。温总理这一要求对于加快土地问题的法治进程，意义重大。

　　 正如许多论者注意到的那样，解决现阶段征地制度的突出问题，首先要伸张并且保护被征地农民的权利。

　　 比如说，现阶段征收、征用农村土地都以改变土地用途为由加以“买断”，为什么不能按照《土地承包法》所规定的以不改变土地用途为前提的“流转”办法，改变用途也“流转”呢？按照温家宝总理此次讲话中关于“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺”的观点，人们似可理解为征地也将采取“流转”的办法。即使是征收、征用也不剥夺农民的土地权利，而只是“流转”其使用权，这才是中国特色的土地制度。

　　 当然，从立法程序来看，由于《土地管理法》的法律地位高于相关法规，如果2012年要出台新的征地法规，就应当先修订《土地管理法》，因为不从《土地管理法》的源头上解决问题，很难想象其下位法规能够伸张和保护被征地农民权利。

　　 并且，修订《土地管理法》主要还是调整征地的微观环节中政府和农民的权利关系，要想规范、制约政府的征地权力，还需要修订《城乡规划法》，从宏观上解决征地的正当性问题。虽然《土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，但只有在科学、规范的区域规划基础上制定土地利用规划，征地才可能是合理的、正当的，何为“公共利益”的争议则有可能成为不必要。

　　 修订《城乡规划法》，关键是要规范和限制政府权力、保障公众的参与权和监督权。笔者建议新的规划法将制定区域规划的权力从政府那里剥离出来。在这个问题上，我们可以学习借鉴美国的做法。笔者曾有机会参观过美国的南加州政府协会（SCAG）。SCAG是由联邦政府出资举办的一个科研机构，它根据联邦政府和州的法律研究制定区域发展规划，包括土地利用规划、交通及交通改善规划、住宅区建设规划、环境治理规划、物流规划等等。这个协会的项目研究人员在制定规划草案的过程中不仅要深入实际实地考察，还会经常召开听证会，让相关区域的公众参与规划的制定。同时，协会也是一个带有议会性质的机关：规划草案形成后，即提交协会成员会议来审议通过。这个协会的成员有6个县、191个城市，这些地方的民意机关推选出代表作为这个议会的议员。这个议会审议通过后规划即成为法律，然后联邦政府提供实施规划的预算资金，授权地方政府以及有关社会组织推动规划的执行。应当说，作为一种治理技术，这样的做法是值得借鉴的。