邓聿文：全面改革的可能性及政改限度

　　在下个5年政治周期里，全面启动改革是可能的。因为新的权力机构要建立自己的政治权威，同时缓解社会矛盾

　　邓聿文

　　历史如白驹过隙，转眼间，2012年已倏然而至。对于中国社会来说，最近几年，从上到下，似乎都处于一种焦灼之中。这是否是中国最终崛起前的社会阵痛，还是社会整体衰败的前兆，现在还无法判断，但当前正在不断深化的全球经济危机客观而言是有助于中国加速转型与崛起的。当然，这要看中国能否抓住这一机会，变危为机，处理好自己内部的各种紧迫问题。从时间上说，外部给予中国的这个机遇不会太长，未来两、三年最多下一政治周期是中国发展的关键时期，我们若无法妥善应对内外环境带来的各种挑战，则中国未来之命运其实堪忧，而要妥善应对挑战，重启以市场化、民主化、公民化为方向的经济政治和社会的全面改革，就必不可少。

　　“中等收入陷阱”与“政府悖论”

　　中国的发展一般以五年为一政治周期。这主要是因为中国的政治周期是以5年为一轮的。本届政府从2007年开始，于2013年两会后结束，从时间上看还有一年。应该说，这四年在前面近30年的发展基础上，中国在硬实力方面有了长足进展，但也需要指出，它存在和制造的问题同样多。

　　中国目前的社会发展风险可用当前人们关注和讨论的所谓“中等收入陷阱”来描述和概括。“中等收入陷阱”指的是这样一种状态：在人均收入达到中等水平后，由于社会不能顺利实现经济发展方式的转变，自身体制与机制的更新进入临界，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞，并由此衍生出其他一系列社会问题。如民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。中国已经初步出现了“中等收入陷阱”的某些特征。

　　中国未能避免“中等收入陷阱”的根源，在于改革和发展中出现的“政府悖论”，在近年里有进一步加剧趋势。任何改革和发展都是要付出代价的，“政府悖论”就是对政府主导的改革和发展付出的一种成本。所谓“政府悖论”，根据一些学者的论述，指的是政府主导式改革需要一个有权威和有调控能力的强政府，但市场经济的建立又要求政府不断退出对经济的干扰，由此导致的政府角色尴尬。“政府悖论”的出现，根源在于中国的市场经济不是一个自发演进的过程，而是由政府“人为”设计出来的，尽管这个“设计”要求贴近实际。这是一切再生型市场经济都会遇到的问题。不过，既然市场制度是“设计”出来的，那当然要求由一个权威的政府来“设计”。问题是，“设计”该制度的是人而不是抽象的政府，这样，也就避免不了存在设计者自己的利益，而且这个利益必然不同于社会的利益，也不同于政府的利益，这就是所谓代理者利益。代理者利益的存在及不断强化，使得政府不会轻易退出经济过程。从这个角度看，有权威的政府既是再生型市场经济建立的必要条件，同时又是市场经济后期发育的威胁和障碍。

　　因此，要解决“政府悖论”，最好是在政府的作用范围上，界定清楚政府与市场作用的边界；并随着市场经济制度的不断完善，政府适时退出。但在具体的改革实践中，由于受到代理者利益的干扰，这个时机很难把握，政府很难在该退的时候退出。特别是在政治改革滞后的情况下，更如此。这就提出了适时重启系统、全面改革的任务。

　　重启全面改革的可能性及政改限度

　　改革的全面重启不仅取决于改革者的意愿和推力，它还包含一系列条件、时机、动力和需求。首先是社会对改革有需求，有需求才会形成动力，进而生成改革。其次，一项改革若要顺利推进，还要掌握好时机，时机不成熟，即使社会客观需要，亦可能不会成功，或推行起来代价巨大。

　　就当下来说，上述分析可知，社会对改革的需求实际比以往任何时候都要迫切，但社会却没有改革的动力，政府的改革意愿也不强。个中原因很多，不过，观察中国改革的实际状况，改革之门不仅在最近几年里被关闭，实际上，实质的有意义的改革到上世纪90年代末，顶多到本世纪初就已结束。此后的近10年中，中国改革一直在原地踏步，甚至在很多方面还有后退。

　　这种情况的出现，与改革本身的路径依赖有着密切关系。中国改革从实施来说，是一个由增量到存量、先经后政的推进过程，先在传统体制的外围培育新的市场主体和经济力量，待它生长壮大后，再转向改革传统体制本身。这种改革程序的好处，乃由易到难，可使前期改革的经验不断积累，成为激励后期改革的动力和深化的条件。但这样一来，也易形成对前期低成本改革成功经验的依赖，降低对后期成本的承受力。尤其在后期进入政府自身改革和政治改革的情况下，受到“政府悖论”的作用以及代理人对自身既得利益的保护，会形成对改革后期攻坚的障碍，从而陷入改革动力不足、自我锁定的困境。

　　要破除改革的这种自我锁定困境，需要引入外力。外力包括两方面，一是政府之外的力量，一个是中国之外的力量。就前者来说，社会存在广泛的改革需求，问题是如何把这种需求激发起来，这就需有催化因素。就后者来说，引入外力不是要国外力量介入中国改革进程，这是坚决需要反对的；而是特指外部环境对中国改革改革形成了一种倒逼机制，它使得盛行了30年的外需型发展模式不可持续，而要经济增长从依赖外需变为依靠内需，需要改变我们的分配体制，乃至建设一个强大的社保。这是个环环相扣的过程。现在，两种外力实际都已具备，只须等待一个合适的时机。这个合适的时机，恐怕在下一个政治周期，即十八大新领导人上台后的5年里。

　　就本届政府来说，由于所剩时间不多，尽管社会矛盾凸显，改革整体推进的可能性不大，尤其是某些关键环节和领域的改革，不可能启动。保守心理以及出于为权力顺利交接的需要，不大可能使现任领导人有动力去启动全面改革。但在下个5年政治周期里，全面启动改革是可能的。因为新的权力机构要建立自己的政治权威，同时缓解社会矛盾。事实上，上面讲的两大外力主要是针对新领导人的。本届政府虽然也感受到了两大外力的压力，但受制于时限不能从容展开改革，故外力本身将改革期望寄托在接任者身上。因此，在改革本身存在迫切性的情况下，如果新领导人迟迟不顺应民众的需求启动改革，社会将会积累更大的风险和危机，这对新领导的权威建立非常不利。当然，从策略上考虑，在新老权力交接后的一段时间内，为示对前任的尊重，新的领导不会贸然开启改革，他必然要进行一番民意摸底，搞清改革的优先顺序，但在下一政治周期的后期，改革的全面重启是可期的。

　　全面改革包括经济、社会、政府和政治几个方面。其中，经济领域的改革重点有三，一是打破垄断，进一步深化产权改革；二是建立公共财政体制，实现地方政府的事权和财权对应；三是加强金融体系建设，解决金融体系开放不够与金融创新不足同时并存的问题。社会领域的改革重点有四：一是完善收入分配体制，缩小收入分配差距，消除两极分化；二是放权于社会，加快社会组织的建设与发展；三是废除户籍制度，完善社会保障，破除阶层流动障碍；四是强化社会参与。政府的改革重点有二：一是限权和放权，减少对经济和社会的管制，将政府垄断的权力下放给社会，让人们自我组织起来，建立一个有限政府；二是大力反腐，力争在反腐败上有制度突破。

　　上述改革要深入，都会触及到政治改革，其实，也可以把它们看作广义上的政治改革的组成部分；同时也为政治改革创造条件。政治改革的目标是实行社会的民主化，但在下一个政治周期里，只能是低限度的社会民主，重点是解决政治开放和社会参与不足问题。

　　为什么要强调这一点？因为社会全面的民主化需要很多前置条件，且民主本身有一个顺序渐进的过程，当一些前置条件不具备时，贸然推进民主会适得其反。这些条件包括社会形成了一个稳定的中产阶级为主的结构，社会保障网络初步建成，对规则和法治的普遍尊重，社会达成基本的共识等。或许有人说，为何不可一边推行政改一边创造条件，理论上当然可以这么做，但由于这些条件不是一朝一夕就可完成，所以，最好还是等它们大体具备才把社会民主作为改革的重点。

　　一个时期有相对于这个时期的发展任务，不应超越于它所处的发展阶段。改革也应作如是看。全面的政治改革只能是社会富裕后的结果。目前中国正处于总体小康向全面小康过渡阶段，这个阶段的基本特征和要求是把全面推进社会领域的改革和体制转型作为重点，改革的目标是建立公民社会。政治改革当然在这一阶段也可推进，但只能是以稳妥的方式进行。

　　注：关于“政府悖论”的观点参考了我的朋友张孝德教授的论述，在此表示感谢。

　　邓聿文为中央党校《学习时报》副编审