铁路司法改革：艰难的破冰之旅

　　同样掺杂部门利益的森林法院、农垦法院，也应一律纳入国家司法体系，参照铁路司法改革的方案推进转制，实现全面的司法“去企业化”

　　转制呼声

　　“企业办司法”不符合法治原则，铁路公检法系统转制的呼声由来已久。铁路公检法是计划经济时代的产物。新中国成立之初，鉴于铁路是国家大动脉、运输跨区域、社会治安不稳定等因素，中国模仿苏联建制设置了铁路公检法机关，管辖铁路沿线车、站、途中、铁路工厂、企业、铁路院校等发生的各类案件。长期以来，铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门，存在较严重的部门保护主义和企业本位主义，涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题尤为突出。民众对铁路司法不中立、不公正的指责不断，争议案例不胜枚举。2009年，列车长黄建成将疑有精神病的民工曹大和捆绑致死只被判缓刑，16位公民联合上书全国人大要求对铁路司法权进行违宪审查，集中反映了民众长期以来对铁路公检法的质疑。

　　早在1980年代中期，铁路司法改革就已提上日程。1987年，铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院被撤销，铁路法院改由各省级法院监督，铁路检察院改由各省级检察院领导。但此后，铁路司法改革陷入停滞。直到21世纪，铁路司法改革的议题才重新启动。

　　改革重启

　　2003年底，铁道部出台《关于推进铁路主辅分离辅业改制和再就业工作的指导意见》，指定由济南、兰州、上海三地的铁路局为主辅分离改革的试点，尝试将铁路公、检、法等单位剥离出铁路系统，交由地方政府统一管理。2004年，中央司法体制改革领导小组就提出，改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。

　　因各方利益牵制，上述改革方案到2009年才进入试探性操作阶段。7月，中央机构编制委员会办公室发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》，提出铁路公检法转制的概括性思路。之后，铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试，人员身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚未完成，铁路公安机关的人、财、权仍处于公安部和铁道部共管的过渡期。

　　千呼万唤下，2010年6月全国铁路运输中级法院院长工作会议首次透露方案规划：铁路法院将从铁路企业中剥离出来，作为专门法院予以整体保留，并一次性纳入国家司法体制，移交所在地省级党委、省高级法院管理，其人财物等各方面与铁路企业完全脱钩；在编人员符合法官法、公务员法、人民警察法的，均可通过考试、考核成为公务员而不再是铁路企业职员。年底，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，明确将铁路运输法院和铁路运输检察院的财权、人事权划归地方司法系统，与铁道部只保持业务指导关系。

　　进程加速

　　2011年，多年没有实质举动的“两高”开始加快铁路司法改革的进程，艰难的破冰之旅终于启程。1月，最高人民检察院发布《关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》，明确铁路两级检察机关划归后的人员身份置换、案件管辖等问题。3月，最高人民检察院检察长曹建明透露，中央已批准铁路检察院转制划归地方的政策，相关部门正部署落实。7月，广东省铁路法院、检察院管理体制改革移交框架协议签订仪式举行，广东境内的广州铁路运输中级法院、检察分院和广州、肇庆铁路运输法院、检察院正式脱离铁路部门，移交广东省并纳入国家司法管理体系。移交地方后的铁路法院、检察院，基本框架维持原状，工作职能仍针对铁路系统，其人员过渡由广东省委组织部会同省高级法院、省检察院和所在铁路局根据公务员法组织实施，经费将列入省级地方财政预算。

　　2012年初，山西省政府、省检察院与太原铁路局签署协议，将太原铁路运输检察机关整体移交地方检察院，实行属地化管理。包括两级四院的太原铁路检察机关顺利移交地方，182名工作人员转为公务员，并新增案件管理中心等三个内设机构。目前，成都等铁路检察院的移交工作正在进行，预期全国铁路检察院将在6月底前陆续完成。

　　相关文件的出台，特别是广东省铁路法院、检察院、山西省铁路检察院的转制实践，是2004年中央确定改革铁路公检法体制以来取得的重要成果。“当事人不得担任自己的法官”，以“去企业化”为核心的铁路司法改革是大势所趋、不可逆转。此项改革是理顺司法体制的重要举措，有助于化解铁路公检法既当运动员又当裁判员造成的程序不公，消除司法企业化的弊端，维护法治统一，提升司法公正。

　　观望未来

　　然而，铁路司法改革仍面临多重困难，尤其是复杂的利益调整，因此，其最终完成势必需要经过一段时间的整合。

　　《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》对铁路司法改革仅作原则性、方向性的规定，没有具体改革方案，只要求各地铁路法院、检察院根据自身经济状况、人员体制等不同条件探索适宜的改制方法。全国各地经济社会发展状况相差悬殊，全国71家铁路法院和76家铁路检察院，覆盖七千多人编制和经费保障，牵涉地方财政能力和人事安排等种种问题，需要司法机关、铁道部以及中央和地方的编制、组织、人事、财政等部门反复协调，具体改革方案只能在各地有关部门复杂的博弈中逐渐形成。进而，各级铁路法院、检察院在改制完成前有3年的过渡期，用以完成各项工作的移交。

　　铁路法院、检察院作为专门司法机关整体保留，虽然一定程度降低了改革难度并较好地回应铁路案件的特殊性，但是否有利于彻底清除司法企业化的问题，还有待观察。长期形成的关系网络、行为惯性等因素，仍可能对司法产生影响。事实上，即使改变隶属关系，将铁路法院、检察院的人事权和财权划归地方，由于工作业务在较长时期内仍受铁道部指导，加上人员结构基本不变，新的管理框架需要磨合，因而铁路司法的痼疾很难迅速祛除。

　　改制后的司法模式呈现出条块分割、属地管辖的特点，在应对铁路案件的流动性大、跨区域、变化快等方面，需要一个调整完善的过程。此外，尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性很高，但铁路司法部门移交地方后，某些地方在收入方面可能出现较大落差，也会影响改革的稳定性和人员的积极性。

　　铁路公检法机关从铁路部门剥离，移交地方，纳入国家司法体制，只是改革的开端，转制启动后面临的一系列问题，仍需不断探索解决。

　　另外，同样掺杂部门利益的森林法院、农垦法院，也应一律纳入国家司法体系，参照铁路司法改革的方案推进转制，实现全面的司法“去企业化”。

　　作者徐昕为北理工司法高等研究所主任