世行报告：国企改革新博弈

　　世行报告：国企改革新博弈

　　过去政府在关键经济领域的支配地位或许是个优势，今后却可能成为提高生产率、创新和创造力的制约因素

　　即使未来中国经济的增速比之前慢1/3(即年均6.6%，过去30年为9.9%)，中国仍将在2030年前的某个时刻成为一个高收入国家，并在经济规模上超过美国。迈过这一里程碑意味着中国将可以跨越“中等收入陷阱”，并在一代半人的时间内跨过低收入社会和高收入社会之间的鸿沟。不过，这里涉及两个问题，首先是中国能否仍以较快速度持续增长；其次，这种增长能否在与国际社会、环境和自身社会结构相互适应而非严重冲突的情况下实现。答案是肯定的，但前提是中国能从过去行之有效的政策转向新政策，以应对未来不同的挑战。

　　如何化解频繁产业干预？

　　从产业上看，1980年代末期以来，中国政府对产业政策和管理实施了较为广泛的干预。产业管理的方式包括审批、备案、行政检查、强制关闭业务和其它对企业的限制。在广泛意义上，产业干预的设计是为了影响经济活动中的资源分配，以达到不同的结果。这一类政策在各个行业中都有，但以国有企业为主导的领域最为关键。这些政策牵涉到了各级政府，而他们则使用各种手段通过企业界来实现其多重目标。结果，中国就成了世界上使用产业政策和产业管理最频繁的国家。

　　这种产业干预分为三个层次：一、国家层面，如国务院、全国人民代表大会等；二、中央部委，如国家发展和改革委员会、工业和信息化部等；三、地方政府及其所属部门。这些制定和实施国家政策的部门有一个较为普遍的职能就是通过产业规划、财政政策、土地政策和地方国企的所有制政策等来影响产业发展，其中两个较突出的例子就是前两年山东和山西进行的钢铁产业和煤炭产业的重组。干预的手段有五种：出台政策；立法；政府部门决议；书面或口头的指令；质监、药食局、安监局等对行业进行检查和重组。

　　中国政府这些产业政策通常有如下典型特征：1.规模化，政府更关注大型企业的发展，而冷遇中小型企业；2.对产能过剩的行业扩张进行控制；3.对于过于分散的行业引导其集中；4.鼓励技术进步，如要求使用特殊或本地的技术来实现规模；5.给政策鼓励优先发展的行业推荐资源，给政策禁止的行业撤销资源；6.多部门联合办公；7.这些政策在各级政府的推进中出现交叉目的，如当中央政府打算在全国范围加强某个行业，就会出现多个省份把这个行业作为支柱经济的情况，甚至出现所有省份都积极参与的情况。最后，这个所谓的“支柱”行业是鼓励还是不受鼓励，利弊达到了何种程度，一般很难说得清。

　　任何一个国家，对产业政策总体的有效性的看法都会有很多种，中国的产业政策在两方面是不太成功的。

　　首先，实际发展与政府规划往往不一致。例如，1982年，国务院打算推动超大规模集成电路行业。从“七五”(1986－1990年)到“十五”(2001－2005年)计划，国家都有大量的资金支持，但最终结果让人失望。其它发展缓慢的行业例子还有汽车，“七五”期间，汽车行业就被确定作为国家的支柱产业，但在整个1990年代，这个行业几乎没有像样的发展，而加入WTO后，中国汽车产业才真正出现质的起飞。与此相对应的是，一些没有被关注的行业却在一些地区获得了蓬勃发展，如在湖南省长沙市的工程机械产业。

　　其次，尽管政府在努力地通过并购来增加产业集中度，但那些受产业政策管制的企业还是变得更加分散化。在“十五”期间，政府曾尝试把前十名钢铁生产企业的市场份额从2000年的50%提高到2005年的80%，然而至2004年，他们份额居然下跌至34.6%，到2009年也才达到43%。同样的，1994年中央曾颁布《中国汽车产业发展政策》，目的是扶持2－3家大型汽车企业，结果至今中国汽车行业的产业集中度仍很低。

　　造成中国产业政策低效率的一个主要原因是政府每五年换届一次；另一个原因是，地方官员所面临的激励机制加剧了重要行业的分散化。因为大型企业是当地重要的雇主和纳税人，而地方政府因其分享辖区内的产品增值税的25%，因此地方官员通常会保护现有的企业格局或者吸引更多新的企业来本地竞争，他们特别担心跨省的企业合并，因为这样会减少本地的就业岗位和转移税基至其它地方。有时一些中央政府本打算关闭的低技术、重度污染的企业，却由于信息不对称和地方政府的利益驱动，导致关闭不了，并形成更恶性的竞争局面。

　　综上可知，中国的产业政策会通过如下三方面来影响企业的效益：一、对不同规模和不同所有制的企业区别对待，造成资源错配。重视规模的产业政策显然对大型企业有利，而这些大型企业通常就是位于行业制高点的国有企业，结果为了保持他们的生存，过于充足的资源低效率地流向了大型国有企业。此外，这些规模导向的政策也刺激了中国的企业为了得到政策而进行简单扩张；二、频繁直接的行政干预增加了“非扶持”企业发展的不确定性。企业的发展需要一个有利于创新的环境和积累升级的过程。强行关门或“鼓励性”合并等行政干预都增加了企业的忧虑，因此他们不愿意再投资；三、各级政府和同级政府的不同机构都有不同目的，很多部门角色不清、责任交叉，没有形成合力。结果是各种政策把企业往不同的方向拽，而最终效果无人知晓。

　　与产业政策相比，中国的产业管理也饱受争议，特别是酌情权的使用和监管审批系统会导致寻租和腐败，恶化了商业环境。

　　国企需结构性调整

　　中国要想取得生产效益和提高创新能力，巩固更快的成长势头，至2030年前如下路径非常关键：通过重组国有企业和进一步提高国有企业和私有化企业的竞争来提高技术和配置效率，特别是相应缩减国企规模和阻止行政垄断；通过进一步实现国有和非国有企业之间公平竞争来提高配置效率；通过更多受限制的、一致性的、可预见的、市场化的产业干预来迎接新挑战，改善商业环境。

　　在对国有企业进行结构性调整，增强国有企业与非国有企业的竞争方面，中国政府可以梳理一下国有企业在战略性产业、基础与支柱产业方面拥有的特权清单。通过梳理并确认某些行业或下属行业可以从以上清单中移除，政府就可进一步确定和取消导致这些行业中不合理的限制竞争的显性或隐性的障碍。如果这个明确的信号可以释放，那么这些行业的发展将会出现真正公平竞争的局面。对于确实需要国有化的行业，应该将重点转移到加强这类公司的法人治理结构上。

　　这样的梳理需要通过一个能明确指出国有企业长期、短期问题的国有体制政策来促进。鉴于中国现有产业政策中所有权的显性或隐性的角色，国有体制政策中应包括对国有企业在经济体系中的角色定位予以详细阐述。1999年，中国曾尝试调整国有企业的战略经济布局，当时列举了四个国有企业控制的领域：国家安全、自然垄断、公共产品领域和重要的支柱及高科技企业。然而，这并不是一个清晰的国有制度政策，也没有得到很好的实施。2006年，国资委宣称国家应该对七个行业有绝对控制力，对其它九个领域有较强的影响力。未来，如果重新定义中国的国有政策，就应该把国企集中定位在提供公共品的非竞争性市场。

　　在新一轮的国有企业重组中，中国可进一步缩小国企的力量。根据最近的研究，国企已出现在几乎所有的竞争行业中，甚至在批发贸易、零售和餐饮业。二十世纪末到二十一世纪初的缩减国有企业是对严重财政困难的应对，最终基本成功但却花费了约2万亿元人民币。为了避免高成本改革的历史重现，最理想的措施就是主动推进国有企业的前期重组而不要等到出现危机后再应对，以此驱动经济增长方式的改变。如果不进一步精减国有的力量，就很难创造出一个公平的竞争环境，特别是对私有企业和在限制政府和商业的直接联系方面。

　　目前，政府在国有企业中的所有权分布是广泛的、多样的，涵盖了大部分领域，包括全资、多数股权和少数股权。这给国有企业重组带来两方面的挑战：公共资源如何能最优地使用；中国如何能较好地从现有管理国有企业的体制过渡到适合长远发展战略目标的新体制。

　　第一个挑战的对策较直截了当，公共资源应当且仅用于公共产品的供给。这些公共产品的范围从国防到基础建设、社会保障和基础研发。最近的重点是给低收入家庭提供保障房，这是政府资源如何用于解决社会需求的一个很好的例子。实际上，公共产品的范围是相当广的，甚至包括可靠的能源供应、通讯以及邮政等领域的普遍服务。配置到特定公共产品的份额是由该公共产品和服务的性质决定的，在多数领域，少量股份参与就可能实现有效提供公共产品的目标。重要的是，在许多政府采购的公共产品领域，应该鼓励私有企业与国有企业同时参与提供，私有企业提供的公共产品会带来新的竞争维度，并有利于降低成本，提高质量。

　　应对第二个挑战则并不简单。首先，政府可以尽快把隐藏在国企中的股权证券化。这可以带来企业所有权和管理权的分离，引入现代企业治理机制，委任高级管理层，并向公众披露符合国际准则的财务报表，推行外部审计等，这些可为国企改革铺设道路。其次，政府可以考虑建立一个或多个国有资产管理公司代持国有股份，同时在现行的金融市场对这些资产进行专业化管理和交易。国有资本的分红应由国有资产管理公司转移至财政。最后，一部分的国有资产应转移至国家养老基金，用其收益满足未来的社会保障需求。

　　这里提议的国有资产管理公司的具体操作细节还有待研究，但先建立起主要的原则是最重要的。比如，国资委的职能应界定为政策制定和监督者，而国有资产管理公司是管理国有资产的，要有明确的授权，要有独立和专业的管理，并公布其绩效指标，此外，还应在透明度方面遵守国际标准，包括运营、成绩、价值创造、盈利性和分红等信息。

　　在中期，扩大私有企业的参股是对余下的国企重组的一种补充方式。基于中国国企公司化和重组经验，特别是那些母公司由中央和地方国资委监管的大型国企，应该重组为混合所有制企业和上市公司。此外，政府可以减少其在国企中的股份，建立起专业的现代公司治理体系。另一个缩减国企规模的好处就是国资委可以将精力更多地用在余下的国有企业上。

　　更大的竞争是与更公平的竞争同步产生的。它能促使生产要素流向最有效率的使用者，这就提高了资源配置的效率，不同规模、不同所有制的企业才能得到更公平的竞争，这不仅仅是写在正式的法律表述上，而且也在于它们能否获得实实在在的投入方面。然而现实情况有些扭曲：大型企业或国有企业即使是在可能出现道德风险时也能优先取得贷款；国有企业分红仍然较低，这样它们就把更多的资金留给企业，尽管它们的使用效率低于其它企业；国有企业由于更靠近决策者而具有的隐含优势。

　　在中期，更公平的竞争可以通过制定和颁布一系列的法律来限制可能扭曲的行为，即确定清晰的“游戏规则”。在长期，为了保证单一市场的公平竞争，中国可以考虑制定政府直接或间接对企业的财政支持的限制。最近的个案是大量的资金注入国有航空公司。那些亏损对一个纯粹的商业企业是无法或不太可能承受的，这样的支持导致了不公平竞争。为了扭转这样的不利结果，中国应为政府提供一个很清晰的游戏规则以应对某种援助带来的不可避免的压力。这可以参照欧盟实施“国家援助”的经验—欧盟经验强调建立可信的制度框架去监控行业补贴计划和实施双方同意的行业政策。虽然欧盟和中国有很多重大的不同，但在管理成员国(欧盟)和地方政府(中国)之间的反竞争行为都面临相似的问题。

　　(摘自世界银行报告，翻译：张韫妍)