刘斌：铁路改革重点应解决供给不足

　　分类改革“搭架子” 存量改革“铺路子”

　　□本报记者 孟斯硕

　　铁路改革方案究竟是选择“网运分离”还是“网运合一”？面对不同的改革方案，国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌认为，当前铁路体制改革的首要目标应先解决铁路发展问题，存量资产的改革需要服务于行业发展大局。

　　刘斌在接受中国证券报(微博)记者专访时表示，我国铁路改革的背景与欧美国家上一轮铁路体制改革的背景并不相同，铁路改革应先进行发展机制的调整，实行铁路管理体制的改革。

　　成本上涨过快致经营恶化

　　中国证券报：近期，国家高层多次明确表态要进行铁路体制改革，铁路体制改革渐入深水区，推动改革实质性进展的原因是债务压力吗？

　　刘斌：铁路债务问题是改革推进的原因之一，但并不是唯一的原因，铁路行业目前最主要的问题，是铁路体制已经制约铁路的长期发展。

　　当然，从经营考虑，铁路运输情况的确是持续恶化，特别是上一轮大规模基础设施投资之后，扩大了债务规模，债务规模增长速度变快，财务费用急剧提高，经营困难越来越大。

　　中国证券报：铁路运输经营情况一直在恶化？

　　刘斌：是的，从收入和支出结构来看，这些年来铁路运价涨幅非常快，但是成本上涨更快，导致铁路运输盈利空间在缩小。

　　铁路经营情况恶化并非主要是运价过低造成的，实际上，铁路运价上涨幅度并不慢。数据显示，铁路客运平均价格从2005年到2009年，价格上涨了30%。主要通过增加高票价客运比重实现的。货运价格总体上涨也很快。从1997年至2009年，货运价格、CPI和PPI分别上涨了1.92倍、1.20倍和1.13倍。一方面这与铁路货运价格起点较低有关；另一方面，2003年之前，CPI和PPI增幅很小，同时铁路货运价格仍然年均增长4%左右。

　　但是，比铁路运价上涨更快的是铁路运输成本的上涨，铁路运输成本平均每年涨幅12%左右。

　　盈利能力的下降也反映出垄断企业的特征，其成本上涨远高过其产品价格上涨。运输服务质量提高缓慢，控制成本，提高效益的激励不足，盈利能力持续下降，这也是一个必然的结果。

　　中国证券报：针对当前铁路行业所面临的债务问题和经营问题，提高铁路运价能否成为解决的途径？

　　刘斌：提高铁路运价只能对这些问题有所缓解，而不能从根本上解决，而且目前铁路运价上涨空间很有限。货运可以有一定的涨价空间，实际上，铁路运价的调整速度在加快，近来一两年就调整一次货运价格，调整频率已经不低；最近调整幅度也在扩大，但是已经受到了公路运价的压力，持续大幅度调整的难度也在增加，当然，提高运价以后，铁路运输收入会增加，但是会损害铁路低成本、低运价的核心竞争力；客运价格没有空间了，高铁运价已经接近民航，再涨价将会失去铁路自己的竞争力，也不符合我国的国情和广大乘客的实际情况。

　　铁路经营状况出现问题，要归因于铁路政企不分的特殊体制。从目前铁道部的角度来看，投资一些非经营性项目是正确的。但是有一个问题值得思考，铁道部的经营、财务是按照公司型运转的，却按照行政方式去支出。企业支出是通过盈利和负债去考虑投资的问题，存在财务自我约束，而行政性的支出，则是按照融资能力来考虑。由于铁路自身盈利能力不足，融资能力却很强，债务扩大不可避免。

　　铁路网络建设为主

　　中国证券报：很多国家在铁路改革时，铁路也都面临着比较严重的亏损问题。中国铁路体制改革所面对的困难与当时欧洲、日本等国家的铁路体制改革时面对的困难有什么异同？

　　刘斌：欧洲和日本等国家在进行上一轮铁路体制改革时，也面临着比较严重的财务问题，但是当时这些国家的铁路网建设已经基本完成，其改革所面临的主要责任是如何提高运营效率，减少国家补贴。提高效率的最主要的方法就是引入竞争，所以这些国家的铁路体制改革方案的重点，就是如何在既有铁路资产中进行重新划分。

　　按照这个思路，欧洲和日本采取了“网运分离”的改革模式基本达到预期目的。美国并没有进行大规模的改革，美国到目前依旧采取“网运合一”的模式，但是客运公司可以获得财政补贴，并且美国政府要求所有的铁路网必须向客运公司开放路权。

　　但是对比我国和其他国家的铁路改革背景，我国铁路改革是否也需要提高效率？铁路改革目前最主要目标应该是如何更好地发展铁路，完成铁路网规划。

　　在提升效率和发展问题上，过去很长时间我国铁路改革过于关注效率问题。譬如过去改革中强调集中调度指挥、减少运输成本等。但在效率提升的背后，是铁路发展不足的现实。只有在铁路发展的情况下，铁路运输能力满足社会需求这个基本目标才能实现，在此基础上，讨论提高效率，才更有现实意义。

　　中国证券报：也就是说下一步改革，是要解决铁路发展的问题？

　　刘斌：我个人认为需要先解决铁路发展的问题。所以说到我国铁路体制改革，一个基本的定位就是，不能仅仅在提升效率的方面做文章，即铁路改革不应该将重点放在对铁路资产的划分上。现在业内将过多的精力放在探讨究竟是该选择“网运分离”模式还是“网运合一”的模式，这是不应该放在第一位的。

　　目前我国面临的是供给不足的问题，该如何发展里程、扩大投资。这需要解决两个问题：一是要改善投资环境，要构建一个公平公正透明的投资环境；二是铁路行业要有投资的吸引力，使各方面的资金都愿意进来。

　　所以从大的发展方向来看，铁路改革首先解决的不应该是资产划分，而是铁路管理体制的改革，铁路行业经营条件和行业管理如何改革的问题。

　　当然，提升铁路运输效率的确很重要，此前我们国家铁路部门在提升运输效率方面也的确做了很大努力，但是可以看到的结果是，铁路在提高效率的同时，是运输成本的大幅上涨。设备的使用效率提高了，经济效益并没有提高。

　　分类改革先行

　　中国证券报：如果按照首先解决铁路发展问题的思路，我国铁路改革下一步该如何走？

　　刘斌：铁路改革首先应该进行分类改革，即不是按照运营组织的需要来改，不是讨论是不是应该进行客货分离、或者干支分离，改革的核心问题是将路网进行市场服务网和普遍服务网分离。

　　而我们真正要改的是市场部分的网，即按照市场体系来建立这张网，要营造一个市场化的环境，要有一个规范的市场主体，明确的市场规则，并将投资予以开放。基本运输服务网，应按照公共基本服务来改。市场服务网和普遍服务网既不能对立，也不能完全甩掉其中之一。更不能完全混在一起。所谓市场化改革，就是把市场化部分从现在政企不分的状态中分离出来。如果与铁路发展的改革目标结合起来，那么从吸引投资，加快发展的要求下，经营性的新建项目就比较适合先行改革。

　　中国证券报：分类改革和资产存量改革的关系是什么？

　　刘斌：分类改革是先给市场搭架子，然后在划分市场服务网后，再对资产存量进行改革。从我国目前的情况来看，既有铁路网络优势、成本优势比较明显，增量铁路如果引入社会资本，存在与存量铁路的竞争。分类改革中经营能力较强的铁路项目松绑，使其能够有一定的经济效益，调动市场资源发展铁路，也要重视既有铁路承担的一些开发性铁路任务，已经存在的一些普遍服务义务。协调好两者之间的关系。

　　分类改革后，铁路债务也可以尝试进行划分，即公共服务部分的债务国家可能相应的多承担一些，而市场服务部分的债务则由企业多承担。

　　中国证券报：分类改革相当于打破原有“铁路一张网”的模式，也会打破目前“集中调动指挥”，是否会影响到铁路的运营安全？

　　刘斌：目前铁路“政企不分”和“集中统一指挥”已经成为铁路发展的主要障碍。“集中统一”管理的确效率很高，但要看到，铁路运输效率高是指运输密度比较高，也就是铁路资产的使用效率高。而产能的使用率高，也反映出目前铁路供不应求。如果铁路运输能力有一定富余的时候，集中统一调度就没有必要。而铁路运输适度的产能过剩，留有预定的余地是符合大局的。

　　传统上，认为“集中统一”是铁路“高大半”特征的要求，即高度集中，大联动机，半军事化。但是我们从近现代企业制度发展历史来看，高度集中和大联动机的确是铁路的一个特征，但不是铁路独有的特征，它是现代化大工业发展的基本特征。随着现代企业制度发展，工业企业更多的开始采取扁平化、网络化等方式，而铁路的管理体制并没有改变。