地方政府举债被禁 评:应开通更多融资渠道解决收支失衡

　　导语：预算法修正案草案明确规定地方政府不能举债。6月26日14点，经济之声评论：举债被禁止，地方财政缺钱怎么办？

　　中广网北京6月26日消息 据经济之声《央广财经评论》报道，全国人大常委会在今天上午审议预算法修正案草案时明确做出规定，地方政府不能举债。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在会上表示，一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升达十万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。

　　因此，修正案草案删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，明确"地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。

　　另一个消息，今年财政部首批代理发行的416亿元地方政府债券即将进行招标，涉及青岛、广西、陕西、甘肃、重庆、海南和新疆7个地方，其中3年期206亿元地方债已于6月15日发行。

　　一方面严格规定地方政府不能举债，一方面地方债开闸发行。庞大的地方债，如何来应对和利用呢？经济之声特约评论员、中国农业银行首席经济学家、中国人民大学国际货币研究所副所长向松祚先生对这个话题作出评论。

　　地方债务大多用于基础设施建设

　　近些年我国的地方政府债务急剧上升达十万多亿元，向松祚认为，这笔庞大的债务绝大多数用于了地方政府所负责的基础设施项目。

　　向松祚：根据国家审计署去年年中的数据统计，中国现在地方债务规模大约是10.7万亿，这10.7万亿里面银行贷款占80%，大约是8500个亿。地方债务在这几年增长非常大。

　　地方债务绝大多数是用于地方政府所负责的一些基础设施的项目，包括城市的基础设施，比如地铁轨道交通等重大项目。2009年由于受全球金融危机的影响，中央出台反危机的措施，推出了很多新的项目，所以地方大规模债务的产生，主要是与前几年经济刺激的计划有密切的关系。

　　另外，地方政府由于这几年宏观政策的调控，土地财政的收入有所下降，增速有所放缓，但是地方政府的开支并没有因此下降，所以其实很多地方政府的财政压力是非常大的。

　　债务总体风险仍处可控范围

　　特别由于房地产调控、土地财政萎缩的影响，很多人担心巨额的地方债可能会造成地方债危机，但是向松祚认为，地方政府债务的总体风险仍然是可控的。

　　向松祚：地方政府债务的风险或者还款的压力主要是在2012年到2014年这三年，明年将迎来还款高峰，国内国外很多机构都在担心中国地方政府债务的问题。但是根据实地调研和数据分析，我认为中国地方政府债务的总体风险是可控的，我们不需要担心中国地方债务会出现类似欧洲的债务危机，这完全是两个不同的事情。

　　目前80%的地方政府债务来自于地方融资平台从银行获得的贷款，实际上从前年开始，特别是去年中国银监会和各大银行都采取了很多方式来化解还债高峰对银行不良贷款上升的压力。从一季度和最近的数据来看，地方债务的风险不是很大，仍处在可控的范围之内。

　　一刀切“禁止”不可取 举债定义需明确

　　今天上午人大常委会在审议预算法修正案草案中明确规定，"地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。"也就是说，地方政府不能举债，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。这样规定用意是什么？

　　向松祚：条款规定地方政府不能举债，但是法律和国务院另行规定的除外。我想这个问题是可以讨论的。

　　地方政府担负着很多职能，除了日常的职能以外，还有发展经济的职能，包括发展教育、医疗等职能，各个方面的开支很多，如果中央政府要求地方政府不能有赤字，只能量入为出，做到预算平衡，这样职能范围也必须要进行相应的调整。如果地方政府的职能范围很广，需要花钱但是又没有钱怎么办呢？有以下几个途径。

　　一是中央财政进行转移支付。有数据表明，中央政府的财政开支中65%左右将转移到地方政府。但是我认为财政转移支付的政策本身在培养地方政府自主财政能力的方面是有一定的缺陷的。所以这个条款未来能不能通过，是否符合我们国家的现实我觉得还需要深入考量。

　　二是地方政府自主发债。去年国家赋予深圳、上海、广东、浙江四地政府自主发债的权利，改变了以前由中央财政部替各个地方政府发债的情形，这个试点目前运行得比较好。

　　让地方政府自主发债，让地方政府自主拓宽融资的渠道，让地方政府能够做到对自己的财政负责，实际上是我们国家财政财税改革的基本方向，我认为这个方向不应该变。目前哪些条件符合发债，由中央决定还是由市场决定地方政府有没有权力发债，我觉得这些问题还可以商讨，不能一刀切地认为地方政府完全没有自主发债的权力。

　　需要强调的是，"不准地方举债"中的"举债"是什么意思，是不能公开发行债券还是银行贷款也不行？这是需要明确界定的。仅仅不能发债是一回事，不能从银行贷款就是另外一回事。如果把所有的融资渠道都堵住，地方政府的财力从哪里来？它的融资渠道从哪里来？地方政府怎么能够有钱来完成他们所必须完成的职能呢？所以我想这个问题不仅仅是钱的问题，还有势权的问题，还有责任的问题，还有整个国家财政体制中央和地方如何安排的问题，不是简单不准发债就能解决的。

　　应开通更多融资渠道解决收支失衡

　　如果土地财政在目前的调控形势下继续不景气，地方政府又面临无法举债的局面，收支平衡的问题如何解决？向松祚认为，应该让地方政府开通更多的融资渠道。

　　向松祚：现在房地产调控政策不动摇，地方政府卖地的收入确实是在锐减，相应的房地产相关的税收收入也在下降，地方政府的开支如何压缩是一个大问题。如果压缩不下来产生财政赤字，只能向中央哭穷。中国政府的开支里差不多有65%转移到地方，这其中又包含了分配的比例和分配的标准的问题，责任和权益的负担又全部集中在中央财政，这到底好不好呢？我觉得也是值得考量的。

　　从未来发展方向来讲，中国这么一个大的国家，经济发展不平衡，财政收入也不平衡，应该让地方政府开通更多的融资渠道并且通过市场来检验，比如上海北京这些比较富裕的地方，他们的信用比较高，偿还能力也较高，为什么他们不可以自主发债？我觉得应该放宽多种渠道，不能把所有的责任和压力全部集中在中央财政身上。

　　今年财政部首批代理发行的地方政府的债券即将招标，涉及七个地方，向松祚认为，这样的情况下很容易出现旧债未消又添新债的局面。

　　向松祚：现在这个情况非常明显，09年中央财政部替各个省市所发行的证券已经到期，地方政府现在财政压力非常大，他们没有钱来还债，所以他们在申请由中央财政替他们发债，发了新的投资资金来还掉旧债。我想这个也是迫不得已的办法，因为现在本身正常的财政开支都存在问题，何况还要还银行的利息和贷款，所以他们压力非常大，现在只能是借新债还旧债。