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国税总局原副局长曝废除农业税真相:成本太高

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-06-26 12:15 来源: 南风窗
国税总局原副局长许善达(图) 国税总局原副局长许善达(图)

  原来有些税种设计时就不计成本,比如屠宰税、农业税,等等。哪怕收1元钱的税5毛钱甚至是8毛钱成本也无所谓。最典型的例子是农业税,全国征600亿,成本有多少都算不出来的。比如,北京在废除农业税前,能收约8000万农业税,征收直接成本就有6000万,早就没有什么征收的价值了

  个税作用有限

  《南风窗》:个人所得税改革广受关注,个税起征点拟调整为3000元,这是否应该考虑到不同城市之间的差异?

  许善达:发达国家有中央政府的个人所得税,也有地方政府的个人所得税。我们现在的个人所得税采用分成制,60%归中央,40%归地方。各地差别 原则上讲应由地方政府考虑,中央政府负责全国的一致性,但我国现行税制中,地方政府没有这个权力。原则上,税收应该有差别,问题在于差别由谁来决定。假如 想有差别,那么需先改革税制,中央和地方采用不同的税率,中央税多少,地方税多少,然后中央下放税率管理权力。由地方决定差别。这就涉及税制的重大变革 了。

  《南风窗》:现行个税最大缺陷是什么?

  许善达:这个问题比较复杂。首先中国税制和发达国家有很大区别,我们是以间接税为主。1994年新税制设计的时候,我们说的是双主体,即间接税 和直接税两个主体,但实际还是一个主体,即流转税(间接税)为主体,所得税一直不是主体,目前个税总额仅占我国各项税收总额的6%~7%,这么少的份额, 要被赋予调节差距的强大功能,显然是不现实的。我国以间接税为单一主体的税收格局还会持续很长的时间,所以在相当长时间内都不能期望个人所得税在调节收入 分配不公上发挥很大作用,这是对我国国情的基本判断。

  《南风窗》:那您觉得个税改革目标到底是什么?

  许善达:我的看法就是首先不能寄予它太大的功能期望。从这出发,我觉得个人所得税还应该大幅度减税。对低收入群体的税收问题,有人主张:因为很 多人达不到交税的门槛,所以对达到门槛交税的人不能减税。这个逻辑我不赞成。否则可以推论:应该降低门槛,让更多的人缴税,因为降低门槛以后还是有很多人 达不到门槛。再推论一下,过去提高门槛的决策全是错误的,因为不提高门槛也还是有很多人达不到。我认为一方面要让交税的人少交税,另一方面要使达不到交税 门槛的人增加收入,应该有配套的措施,这两方面不是对立的,应该是相辅相成的。

  对高收入群体也有一个税制调整的问题。一个好的税制,首先要照顾穷人,但也要留住富人。我们个人所得税的最高税率为45%,现在为什么不降低 呢?到底有多少人按照45%交税?现在富人移民的数量不少,原因很复杂,但这么高的税率肯定是原因之一。我们要更多地考虑富人这个群体可能带来的流转税收 入,流转税也有调节收入差距的功能。一个人有钱了就会投资和消费,投资创造社会财富,从新创造的社会财富里就可以收到大量流转税。富人对一些高档商品的消 费,比如,高档汽车、高档住房也会带来流转税、消费税以及其他很多税种的收入。

  所以我觉得,对于个人所得税特别高的税率,也可以降下来,这并不是说政府就不调节高收入群体了,调节高收入的手段有很多,真正有效率的,绝不是 这45%工资薪金的个人所得税税率。从目前社会舆论看,可能赞成这个观点的人不多,但我觉得从全局考虑更符合实际。即使工资达到45%税率的水平,也只是 中产阶层,对这个群体的劳务性收入不应该征过重的税。研究一下我党的历史经验,在土地革命中,我们党多次发生过侵犯中农、富裕中农的“左”的政策,比如 “土地国有化”、“地主不分田,富农分坏田”、“按人口均分土地”,等等,给革命事业带来严重损失。这些历史经验对我们今天研究个人所得税有重要参考价 值。

  《南风窗》:所以您主张个税改革方向是减税。

  许善达:“十二五”规划提出结构性减税,这其中包括了个税。在“十五”和“十一五”规划期间这10年,我国居民消费率下降、居民收入占GDP比 重在下降。出现这个问题,有两个原因:一是市场经济本身就是这样的趋势。收入差距拉大,是市场经济的必然趋势,这一点,我跟吴敬琏先生有一点儿分歧,他认 为收入差距拉大原因是垄断和腐败。我认为垄断和腐败是原因,但不是主要原因。也有些人认为我这个观点是对市场经济的否定,我认为不是否定,而是强调政府要 发挥作用来缩小这个差距。我看实现居民收入增长速度不低于GDP的这个目标真的要在“十二五”规划落实的话,结构性减税是个必要条件。

  现在提到减税,就有人说没有减税的空间,有一个事情很多人都不了解,就是我们的外汇储备还是财政储备。进口一美元征的税,要远大于出口一美元退 的税。只要把这个外汇储备用于进口了,它所潜在的财政储备功能就释放出来了。所以我们财政收入的增长还是没有问题的。顺差减少甚至一段时间出现一些逆差可 能是未来几年的外贸形势,这会大大增加财政收入。

  减少小户纳税降低征税成本

  《南风窗》:那您认为我国现在宏观税负到底处于什么样的水平?财政部说我国宏观税负低于世界平均水平。

  许善达:财政部的口径就是它的预算,按照预算口径来看,结论没错。但是中国政府收入的口径要比财政部预算口径大得多。不算社会保障部分,美国的 宏观税负21%,日本19%,中国不考虑社保也有20%。也就是说,不考虑社保部分,中国已经超过日本,跟美国基本接近,这个比例就不低了。财政部也有两 个口径,一个预算口径,一个还管了一部分预算外的,两个放在一起,30%以上。所以中国政府收入比重放在国际上比已经不低。如果说低,也只能说社会保障部 分占GDP比重低。

  《南风窗》:所以您主张要减税。

  许善达:不是我主张要减税,而是国务院已经明确“继续实施结构性减税”。减税同时也要与费改税综合起来考虑,就是税要减,很多费要改成税。费太 多不是一个好的财政体制,好的财政体制,还是应该统一由财政纳入预算管理。这个问题说到底始于上世纪80年代改革初期,当时各个部门都需要钱,财政收入不 足以支撑,只能让各个部门自己收费。收费的成本是很高的,越是分散性的征收,成本越高。

  1998年我国就提出费改税,10多年过去,只完成了两项费改税,即车辆购置附加费改成车辆购置税、养路费改成消费税。费改税还是改得太慢太少,游离在预算外的各种收费还是太多。这个问题跟当前税负水平判断都是相关联的。

  《南风窗》:您说越是分散性的收费,成本越高。从《中国税务报》公布的数据看,中国征税的成本已远远高于美国、日本、新加坡和澳大利亚。这个成本还不包括高昂的收费成本。

  许善达:这主要指税务局的行政费用,就是税务机关征税花了多少钱。原来有些税种设计时就不计成本,比如屠宰税、农业税,等等。哪怕收1元钱的税 5毛钱甚至是8毛钱成本也无所谓。最典型的例子是农业税,全国征600亿,成本有多少都算不出来的。比如,北京在废除农业税前,能收约8000万农业税, 征收直接成本就有6000万,早就没有什么征收的价值了,但税法规定不收不行,你就得派人下去收。所以税制设计和税收成本是有关联的,越是对分散户征税成 本越高,越是集中大户,成本越低,这是很简单的道理。这取决于中国在成本和税收中间,如何达成平衡。小纳税人的税,捡得越多成本越高。

  《南风窗》:所以放弃一些小的纳税人可以降低征税成本。

  许善达:应该说分税制改革以后的10几年,征税成本是逐步降低的。因为,一是征税成本增速低于税收收入增速,二是改革了税制结构,越是把小户减 税减得越好,成本就越低。所以成本高低不完全是征收问题,跟税制设置有关系。这是一方面,当然还有另一方面,比如有些税种减免了,但是税务人员还在,不收 税但工资还得发,没有政策说少收税就得解雇税收人员。谈到征收成本,各部门征收的各种行政性收费的成本比税务局征税的成本高得多,应该引起更多的关注。

  现在全国不到10%的企业交90%的税,反过来说,90%的企业交10%的税。可见,小户数量很多但税收不多,像个体户税收起征点就完全可以进一步提高,可从每月5000元提高到1万元甚至更高一点。这样又有一批个体户退出征税,征税成本就会大大下降。

  《南风窗》:但我看到征税成本从1993年的3.12%,上升到现在的5%~6%,并不是下降的趋势。

  许善达:1994年税制改革后的一段时间成本肯定是上升的,因为一个局改成两个局了,就得加人,增加办公条件,盖房子买车,这个开支增大。但肯定有一个拐点,几年以后,成本绝对额虽然是上升的,但肯定比重是往下降的。

  《南风窗》:我们看到《福布斯》杂志每年会在全球范围内公布一个税负痛苦指数的调查报告,2009年中国排第二位,相关官员认为这项调查并不科学,但这个评价结果结合您说到的全口径税负水平的话,是否一定程度上反映了中国真实的税负水平?

  许善达:这个指数不能反映税负水平。这个痛苦指数,是把所有税种的最高税率加在一起,各个国家税种不一样,最高税率不一样,能反映什么?实际负 担和最高税率是两回事,比如增值税17%,营业税5%,其实营业税5%的负担比增值税重,因为增值税17%有进项税扣除。所得税率是25%,那25%和营 业税率5%相加可以吗?这么加没道理,因为它基数不一样,实际上,即使是反映最高税率,这个指数也不科学,因为它不能反映各个税种收入的权重。如果把这个 变成一个税负水平的指标,那绝对是不符合实际的。

  营业税改革可从上海试点

  《南风窗》:在加快转变经济发展方式的背景下,财政税收所担负的责任和压力是空前的,优化产业结构的要求和现行的税制存在着怎样的尖锐矛盾?

  许善达:应该说产业结构调整包括很多方面,其中很重要的一项就是要提高服务业的比重。我们这么多年想让服务业增长快一点、比重提高一点,但见效 不大,原因有很多,其中对服务业征收营业税是一个重要的制度性障碍。营业税5%的税负比增值税17%的税负还高呢,因为它重复,一个环节一个环节重复征, 多一项服务就多一道税,税上加税,在这个税制下,服务业想要发展得快不可能。

  但是要改,不容易。营业税主要是地方税,如果营业税改成增值税,就要成为共享税,划一部分去中央了,地方税收会减少。此外还会产生地区间横向影 响,一个地区的营业税改了增值税,把另外一个地方的增值税给抵扣了。也就是说,营业税改增值税会使所有企业的税负发生变化,地方政府的收入发生变化。这项 改革将使税收收入减少多少?在中央和地方之间、地区和地区之间怎样分布?谁来承担?这些问题的存在使这项改革推进的难度,不亚于1994年税制和分税制改 革。

  《南风窗》:但是营业税不改,产业结构调整和转变经济发展方式就是句空话。

  许善达:对。但现在再像1994年那样改,改不成的,动作太大。虽然大家都觉得要改,但难下那么大决心一次性改革。所以有可能选局部地区和少数 营业税税目,先改。改了以后试点成功了,逐渐扩大地区范围,扩大税目范围,花上几年时间。要我说从启动到完成5年算是理想的了,5年时间能不能完成我都打 一个问号,难度相当大。1994年增值税改革的时候冒的政治风险也是很大的,当时出现了虚开发票现象,全国到处都是假发票,后来搞了个金税工程,才把虚开 发票控制住了。时任国务院副总理的李岚清同志曾指出,中国引进增值税是好的,但如果虚开发票控制不住的话,那说明中国的国情不适合这种税,还得退回到产品 税去。

  《南风窗》:基于这样的背景,所以您认为营业税的改革可以试点并稳步推进了。

  许善达:我曾经建议过在上海进行试点。因为上海要建设世界航运中心、金融中心,把交通运输业和金融业的营业税改一改,改了以后税收负担下降,也支撑两个中心发展。当然决策要由中央做,但上海也要有决心,在一定时期内做好税收减少的准备。

  《南风窗》:您认为将来税改的方向是什么?

  许善达:最大的改革还是营业税。未来5~10年内,中国政府能把营业税改革完成了,就是营业税变成增值税了,这对整个经济发展的推动作用是非常 大的,而且能够持续让中国服务业迅速发展起来。1994年搞增值税的时候,谁想到今天中国变成世界工厂啊,但是没有增值税的改革哪里有世界工厂?同样,如 果营业税改革得好的话,那中国就变成世界服务业大国了。

  房产税征收效果不乐观

  《南风窗》:您为什么不赞成和不看好房产税呢?

  许善达:从上海、重庆试点来看,效果尚未显现出来。还需要再观察一段。我认为房产税要不然就是收不上来,要不然征收过程会发生对抗行为,这两种 情况必居其一。除非收多少算多少,但如果是这样,很快就会出现“劣币驱逐良币”现象,要想让每个人都交,必须对那些不交的人采取强制措施。而税务局要对那 么多纳税人采取强制措施实在不可行,因此我不赞成这个制度。

  我主张消费税,就是出售房产的时候从溢价中缴税,这样纳税人就比较容易接受,我赚了一点,政府拿走一点。现在房产税等于居民住在自己的房子里, 还要拿其他收入来交税,而这些收入已经是其他来源税后的收入了。征房产税税务局和当事人之间利益的冲突要比消费税尖锐得多,所以我认为中国没必要征房产 税,消费税更可行。

  《南风窗》:您讲的没必要征房产税是指这个阶段还是未来都不必要?

  许善达:我觉得至少相当长的一个时期都没必要。我们现在税收主体还是间接税,要作为一个主体税收份额需要占40%,连所得税上升到一个主体还差很远,财产税更不用说了。

  《南风窗》:那政府推出房产税,是不是想要借房产税来达到房地产调控的目的?

  许善达:房产税出台的目的有很多说法:抑制房价、调节收入分配不公、调控需求等等。但是把这么多的功能都放在房产税上,就如同对个人所得税寄予 过高期望一样——对占税收总额6%~7%的个人所得税都不能寄予那么大的期望,房产税怎么能承载这么多功能?甚至还有一种主张说用房产税取代土地财政,那 更是荒唐可笑,土地收入几万亿啊,房产税收几万亿怎么得了?

  税改应更多体现纳税人的意志

  《南风窗》:无论是个人所得税、营业税、房产税还是其他税种的改革,是否应该更大程度体现纳税人的意志?

  许善达:你看当时车船税给人大报上去,1.6升以下的也要加税,人大把这部分加税的方案给否了。这次个人所得税调整,我估计人大也不会照单全 收。这说明什么?说明人大比政府机关在涉及低收入群体的问题上,减轻或不增加低收入群体税收负担的政策方向要更明确一些,这就是部分地体现了纳税人的意 志,在反映民意上会更充分、更准确一些。

  (沈翀一对本文亦有贡献)

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