中国经济50人论坛成员、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文：

　　城镇化、规模化与农村土地制度并不矛盾

　　记者 方烨 实习生 张彬 北京报道

　　中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第192期日前召开。论坛成员、中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文发表题为“当前的农业形势和农村政策”的主题演讲。陈锡文认为，虽然我国的粮食生产连续七年获得大丰收，但是我国的粮食安全仍然面临严峻考验；城乡居民收入差距出现拐点，需要多渠道增加农民收入；我国的城镇化进程任重道远，需要着重解决农民进城后的就业、住房和社会保障等问题。他最后指出，要按照既定政策不断深化农村土地制度的改革。

　　我国的粮食安全面临严峻考验

　　陈锡文称，我国的粮食生产处于历史上最好的时期之一。近七年来，我国的粮食都在稳定增产，而且其中有四年的总产量都超过了一万亿斤，是历史上的最高水平。2010年我国的粮食总产量达到10916亿斤，2003年的粮食总产量是8614亿斤。从年度产量来看，我国的粮食总产量在七年间增加了2302亿斤，相当于全球每年粮食贸易总量的一半。

　　陈锡文同时表示，我国的人口总数在增加，耕地在减少，粮食的供求关系始终处在一个比较紧的平衡状态，而且受国际市场影响较大。因此我国的粮食安全还面临着非常严峻的前景：

　　从总量来看，尽管我国实现了连续七年增产，而且在2010年达到最高水平，但是总需求方面还存在比较大的缺口。随着国民经济的快速增长，人们生活水平的快速提高，农产品的消费量在急剧增加，虽然粮食产量每年都在增长，但是还不能满足总需求。

　　近年来，我国对粮食的进口量在持续增长，其中最突出的是大豆。2010年大豆的进口量达到了5480万吨，接近2010年全球大豆出口量的60%。2010年我国大豆生产量是1500多万吨，可以看出我国大豆的自给率只有四分之一左右。

　　2010年我国进口的粮食和油料作物达7172万吨，进口粮食的比重已经超过了国内自身消费的10%。我国面临的突出问题是，由于石油价格暴涨，粮食作物也正被一些企业家看做是能源作物。当国际石油价格超过60美元，用玉米加工燃料酒精就有利可图。2010年美国生产的燃料酒精就消耗掉了1亿3千万吨的玉米。

　　陈锡文表示，如果今年国际石油价格进一步上涨，美国会把更多的玉米投入到生产酒精中去。如果用更多的玉米投入生产酒精的话，相对别的作物就会减少，而减少最明显的是大豆。大豆供应下降，国际上大豆价格就会上涨，中国是最大的大豆进口国，必然会受到大的冲击。

　　我国粮食的品种结构也存在比较大的问题。我国可以播种农作物的面积是23.5亿亩，为了生产一万亿斤以上的粮食，粮食的播种面积不能低于16.5亿亩。在剩下7亿亩中，2.7亿亩用来生产蔬菜，2亿亩用来生产植物油，8千万亩用来生产棉花，还有3千万亩用来生产糖料。另外还有其他很多的小品种，比如说烟叶、麻料、中草药和瓜果、鲜花等。

　　按照我国现有的生产水平和生产能力，进口的粮食如果在国内来生产的话，需要占用6亿到7亿亩的土地，才能保证了我国现有的消费水平。

　　陈锡文说，正是从这个意义上讲，中央政府反复强调要保护18亿亩耕地的红线，进一步搞好农田水利基础设施建设，进一步加强农业耕地进步。

　　我国现在的人均耕地面积只有一亩三分八，相当于世界平均水平的40%；人均淡水资源每年大约是两千立方米，相当于全球的百分之二十六七。目前全球每年可以出口的粮食总量是两亿五千万吨，即使把全球每年出口的粮食都买回来，也不能满足我国总人口半年的需求。

　　1996年进行第一次农业用地普查，我国的耕地是19亿5千1百万亩，从1998年到现在基本上每年减少一千万亩耕地。如果耕地减少的势头不能得到有效遏制，会直接威胁到粮食安全。另一方面，我国在进行工业化、城镇化建设，耕地减少是应有之意。我国有960万平方公里的土地，折合144亿亩，但是被统计的耕地是18亿亩左右，占整个国土面积大约就是八分之一，还有八分之七的不是耕地。

　　陈锡文说，能种粮的地一定可以盖房子，但是能盖房子的地方未必都可以种粮食。所以需要调整思路，在工业化和城镇化的过程中，通过规划和基础设施的延伸，尽量避开耕地。这关系中华民族长远发展的大局。

　　“十二五”规划也明确提出，第一要建设现代农业，而建设现代农业要把确保粮食安全放在首位，这是从中国实际的国情出发的。第二要坚持保护耕地，加强农田水利基础设施建设，今年中央一号文件就是关于加快水利改革和发展的。第三是加快农业科技进步，提高农民进入市场的组织化程度。

　　城乡居民收入差距出现拐点

　　陈锡文表示，近年来我国农民收入增长比较快，取得了很大的成就。虽然城乡居民的收入差距出现拐点，而转向城乡居民收入逐步缩小乃至接近，是一个更长的历史过程。

　　2005年农民的人均收入3255元，2010年农民人均收入是5919元。即使是扣税之后，“十一五”期间农民人均纯收入每年平均增长8.3%，但是农民收入增长还存在很多问题：

　　农村内部收入差距大。农民的人均纯收入是平均数，不代表大多数。在31个省市自治区中，人均纯收入按省计算达到或超过平均数的有12个省市，还有19个省市区的农民人均纯收入都没有达到这个水平，而最低的只有3千多块钱。

　　农民与城镇居民的收入差距大。2005年农民人均收入3255元，而城镇居民的人均可支配收入是10493元，城乡居民的收入差距是1：3.224。2010年农民人均纯收入5919元，城镇居民的人均可支配收入是19109元，城乡居民的收入差距是1：3.228。也应认识到，在过去的五年中，城乡居民的收入差距基本没有扩大，这是一个非常良好的现象。

　　陈锡文表示，“十一五”期间多种因素构成了农民收入的较快增长状态，最主要的政策是四个方面：

　　彻底免除农业税。1999年，农业税费总计是1350亿，包括农业税、农业特产税、牧业税、土产税。教育、计划生育、民兵训练、军烈属优抚对象的补助以及农村架桥修路等本来应该由公共财政支付，但是由于财政力量不足，乡镇不得不向农民征收。另外，村里还要收公积金、公益金和共同管理费。除了要交这12项钱外，农民还要出劳役。经过五年的税费改革，　2006年中央下决心全部免除农业税，这样农民就受益了1350亿。

　　对农民进行直接补贴。从2004年开始，对农民进行种粮补贴、粮种补贴、购买农机具补贴以及由于石油价格暴涨、农业生产资料价格上涨而推出的农业生产资料价格综合补贴。2010年这四项补贴是1260亿。

　　公共财政进入农村，公共服务向农村覆盖。在农村实行免费的义务教育，建立了全覆盖的新型合作医疗社和最低生活保障制度。2010年又开始推进新型农村社会养老保险制度。这些也大大减轻了农民的负担。

　　农民进城务工。2005年中央制定了保障农民工权益的一系列政策措施，为农民工进城务工提供了好的环境。

　　从农民的收入结构来看，主要包括种植业和手工业的家庭经营收入、外出务工的工资性收入、政府对农民进行各种补贴的转移性收入。

　　近些年来，支撑农民收入增长的主要是农民的工资性收入，并呈现出每年农民家庭性收入降低一个百分点，而农民工资性收入提高一个百分点的特征。全国各地提高最低工资标准，对农民工工资的增长也发挥了很大作用。

　　有关部门统计表明，2010年我国大米、小麦、玉米亩成本是663元，与2009年相比提高了4.5%，与2005年相比提高了56%。成本在很大程度上推动了农产品价格上涨。

　　陈锡文表示，保持农产品合理的价格水平，不但关系到农民的收入，还事关农产品的供给。因此政府一方面要控制重要农产品的暴涨暴跌，另一方面要调动农民的积极性，应该让市场机制发挥作用，使农产品保持合理的价格。

　　陈锡文认为，只有更多的是发展生产，保证农产品价格合理的水平，并充分保障外出务工的农民权益，才能进一步促进农民收入的增长。

　　城镇化应解决民生问题

　　陈锡文表示，城镇化是我国未来经济增长的不竭动力，是改善农业、农村、农民状况的巨大的杠杆。我国也将是世界上最艰难、最漫长的城镇化国家之一，我国今后的城镇化要吸取教训，总结经验，重视解决民生问题，更加自觉、理性的推进。

　　城镇化需要解决农民的地位和出路。近些年来农业和农村的发展，受益于工业化和城镇化的建设，使得大量的农村劳动力转移出去。

　　“十二五”规划提出明确目标，就是要在“十二五”期末城镇化率达到51.5%，2010年底我国的城镇化率是47.5%，就是说在今后五年中城镇化率每年要提高0.8%。

　　陈锡文认为，城镇化率每年提高0.8%的任务不难实现。因为在过去的十年中，我国的城镇化率平均每年提高1.13%，2000年城镇化率是36.2%，2010年城镇化率达到47.5%。但是我国的城镇化建设存在两个问题：

　　很多人是“被城市化”的，一些专家最尖锐的批评是认为我国的城镇化是“伪城镇化”。有相当大的一部分人并没有享受到市民待遇却被统计为城镇居民，比如进入城镇务工的一亿五千万农民没有城镇居民的权利和待遇，但是却被统计为市民。世界范围内的主要国家都是按居住地统计，但是我国有复杂的情况。

　　陈锡文表示，我国目前的城镇化率降低12%才能真正反映我国的城镇化水平，也就是说我国实际的城镇化水平是35%左右。

　　低成本的城镇化推进不可持续，它会使经济问题演变为社会问题。我国的快速城镇化与低成本推进有直接关系，包括低地价、低工资和大量污染排放的低成本治理。过去一两万元就可以从农民手里征地，现在越来越难，还易引发群体事件，造成社会不安定。农民工工资也在一直走高。老百姓的环保意识和可持续发展意识提高，不允许污染随便排放。

　　陈锡文认为，应该客观理性的分析我国的城镇化。城镇化对绝大多数的城市居民来说，已经是一种改善的生活状态，住房在改善，环境在改善。但是对农民来说，以往的城镇化是土地被拿走了，房子被拆掉了，进城后还没有应有的权益。

　　2000年，中共中央十五届五中全会首次提出要积极稳妥地推进城镇化，尽管当时对这个提法的争议很大，但是人们普遍认识到巨量的农村人口在城市化过程中一定会给整个国家的经济带来持久不竭的动力，并且中国的城镇化要走出一条大中小城市和小城镇协调发展的中国城市化的道路。

　　但是在十年之后，大中小城市和小城镇没有协调发展，还是大中城市在发展，农民也没有顺利地转为市民。陈锡文对此解释说，第一，2000年前后在进行国企改革，城市的就业问题突出。第二，当时进行房改，停止分配福利房。第三，建立社会保障制度。摆在决策者面前现实的问题是城市居民的就业、住房、社保问题。在这个时候是没有实力大步推进城镇化，让农民进城的。城镇化本质转移农村人口，而能真正转移多少人口是由经济发展水平决定的。

　　陈锡文回顾了新中国成立以来进行的城镇化的三次波折：

　　建国后国民经济逐渐恢复，实行第一个五年计划，在苏联的支持下，开始建设156项大工程，大量的农民进城。到60年代初，遇到了三年最困难时期，城镇化步伐不仅停了下来，还发生了逆转。

　　文化大革命发生后，很多人都得上山下乡，这是逆城市化进程的。

　　第三次，2008年发生全球金融危机，很多企业拿不到出口订单，沿海的企业多处于停产和半停产的状态，当时至少有两千万农民工失去了工作岗位，返回农村。

　　陈锡文认为，我国的城镇化在60年就经历了三次波折，城镇化能否顺利进行是关系到亿万农民切身利益的重大问题。在推进城市化进程中，有些地方政府只是着眼于漂亮城市的建设，而没有更多地去解决民生问题和农民问题。

　　农村土地制度需要深化改革

　　陈锡文认为农村有独特的社会结构，土地制度的改革要考虑多方面的因素，并举例说明了家庭经营、农业现代化与规模大小三者之间并不相互矛盾。

　　土地是最基本的生产资料，也是决定子孙后代生存发展的基本条件。我国虽有960万平方公里的国土面积，但是真正能适合耕种的土地只有八分之一。我国农村的土地面临两个现实状况：

　　第一是土地制度需要深化改革。土地制度主要包括土地所有权和土地管理制度。中国的农村土地并不是一个单纯的经济制度，同时也是农村的社会制度、政治制度乃至社会管理制度的基石。在土地改革中，既要考虑农村的特殊性，又要考虑土地的用途管制要素。

　　第二是农业的经营体制问题，就是怎么利用耕地的问题。我国实行的是以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营。十七届三中全会也明确说，这个制度符合社会主义市场经济的规律，适应农业生产的特点，是党在农村政策的基石，因此要毫不动摇地坚持。

　　有人提出，家庭承包经营的历史作用是否已发挥完了。陈锡文对此表示，在世界范围内，只要是实现农业现代化的国家，比如美国、澳大利亚，都是家庭经营的，家庭经营和农业现代化不矛盾。家庭经营的规模大小是国情决定的，而不是政策和法律决定。中国只有18亿亩地，却有大约七八亿农民，家庭经营的规模就不会太大。

　　另外，规模的大小与现代化程度也不矛盾，比如日本、韩国和中国台湾的农业现代化程度很高。

　　陈锡文认为，从产业角度说，农业有三个特点：

　　农业中最重要的生产要素是土地。技术、资金、劳动力都可以流动，但是土地是不能移动的。如果想让土地有更多的产出，就只能对它进行更多的投入，比如改良土壤、修建水利。另外，土地作为生产资料可以永续利用，不像机器存在磨损现象。农地的这些特点，它决定这个产业和其他的产业有很大的不同。

　　农业的劳动对象都是有生命的，包括庄稼、畜禽、水产品、树木等。这使得农业变得极为复杂，会受到时节、天气状况的影响。

　　农业的生产时间和劳动时间不一致。比如冬小麦要在十月底之前种下去，到五六月份才能收割，在期间的八个月时间中，一亩地只要有12天在地里就行了。

　　陈锡文称，我国农业家庭经营的规模已经很小，不能再进行分割。一方面要提倡规模经营，另一方面又没有制度禁止土地分家析产，这是一个很大的矛盾。改革开放三十年来，一个农民家庭的土地至少分了两次家。

　　陈锡文认为，我国的农村有独特的社会结构，外来者进入传统的农村社会，会产生什么后果还很难预料。农村的土地制度、经营制度与整个社会制度有着非常密切的联系，十七届三中全会对土地制度的改革做了明确的部署。只要按照十七届三中全会和十七届五中全会确定的内容和方向，坚持推动改革和发展，中国的农业就可以不断前进。

　　陈锡文，现任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任。中共十七大代表，第十一届全国政协委员、全国政协经济委员会副主任。

　　1968年9月，由上海下乡到黑龙江生产建设兵团。1978年从黑龙江考入中国人民大学农业经济系就读。在校期间，开始参加中国农村发展问题研究组关于农村改革的调查研究活动。1982年大学毕业后到中国社会科学院农业经济研究所工作，任中国农村发展问题研究组副组长。1985年7月，随中国农村发展问题研究组建制划归到国务院农村发展研究中心，先后任中国农村发展问题研究组副组长、发展研究所副所长、所长。1990年7月，随机构调整到国务院发展研究中心工作，先后任农村发展研究部副部长、部长、研究员、中心学术委员会委员等职。1994年6月，被抽调到中央财经领导小组办公室工作，仍保留国务院发展研究中心研究员、学术委员会委员等职。2000年11月起任国务院发展研究中心副主任。

　　1984年因与人合著《农村经济改革的系统考察》、1986年因与人合著《国民经济新成长阶段与农村发展》、1988年因主持并执笔完成《农村经济改革的中期纲要》，先后三次获孙冶方经济科学奖和一次国家科技进步(软科学)三等奖。第四届中国发展百人奖获得者。

　　现兼任中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师。

　　中国经济体制改革研究会理事，中国农业经济学会常委理事、中国农村合作经济管理研究会副理事长、中国国土经济研究会副秘书长、中国社会科学院农村发展研究所学术委员、中国人民大学农业经济系教授、中华全国供销合作总社监事会监事，以及《中国农村经济》、《农村经济问题》等杂志的编辑委员会委员等。

　　主要作品有《中国农村经济体制改革的系统考察》，1984年，合著；《中国农村经济体制改革中期规划》，1987年；《中国农村经济改革：回顾与展望》，1993年；《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》，1999年；《半个世纪的中国农业》，1999年，合著；《中国农业发展新阶段》，2000年，合著。

　　问与答

　　提问：近几年我国财政收入有很大提高，但是农民享受到的直接补贴跟财政收入比起来相差很远，农民享受到的补贴还有没有提高的余地？

　　陈锡文：中央对农民的补贴每年都在增加。2004年中央开始对农民进行补贴，当年补贴只有130多亿元；2010年中央对农民的补贴是1260亿元。今年中央财政对三农的开支是8994.5亿元，比去年增加了1300多亿元。只要经济能保持比较健康的增长，每年都会提高对农民的四项补贴、农村的低保、农村的养老保险和农村的新型农村合作医疗的补贴水平。

　　提问：有人认为中国通胀深层次的原因是因为农业技术太薄弱，您对这个观点怎么看？

　　陈锡文：无论在任何国家，通胀的本质都是货币原因，中国这一轮的通胀与全球其他国家的情况一样，都是为了刺激经济的增长，实行宽松的货币政策。但是中国有个特殊情况，就是人口众多，发展水平比较低，居民的恩格尔系数中食品开支的比重比较高，因此食品价格上涨是引起物价上涨的一个重要因素。城市居民有30%的生活开支是用于食品消费的，农民大概40%的生活开支用于食品消费。中国的农产品供给不足或者农产品的供给成本过高，导致食品价格上涨较快。

　　我不认为农产品价格上涨引起物价上涨，因为农产品价格上涨是农业生产资料价格上涨引起的。

　　

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