——江苏建立和完善县级基本财力保障机制工作纪实

　　朱安明　吴红萱　张迪

　　苏北宿迁市宿豫区64岁的农民刘庆春如今每月都能领到60元的基础养老金。听说自己这“工资水平”和苏南发达地区的农民一样，老刘很是开心。

　　宿迁是江苏人均GDP最低的市，宿豫又是宿迁最穷的区。去年，这里也严格按照全省统一标准实现了“保工资、保运转、保民生”的各项政策目标。宿豫区财政局副局长王辉东对记者实话实说，这并不全是区里自己努力的结果，中央和省里实施的县级基本财力保障机制“很及时，很给力”。

　　如果我们把视野放大到全国就会发现，在去年财政部核定的全国819个基本财力缺口县中，江苏只有9个，在东部沿海各省中为最少。

　　江苏的县级基本财力保障工作，走在了全国的前面。

　　发达省份也有财力缺口

　　“外界可能会有一种观点：江苏是经济发达省份，县乡财政应该是普遍较好，即使存在少数经济相对落后地区，也完全可以在发达地区以及省级的带动下，实现县级基本财力保障绰绰有余，不应存在基本财力缺口。但是，实际情况并非如此。”面对记者，江苏省财政厅厅长潘永和首先谈的不是成绩，而是问题。

　　江苏的苏南与苏北地区发展上存在着明显的差距。2009年，苏州、无锡两市人均GDP分别为83696元和81146元，远超全国及全省平均水平；而面积占全省一半多的苏北五市人均GDP仅为23835元，低于全国平均水平，特别是宿迁市人均GDP只有17460元，为全国平均水平的68%，甚至低于宁夏、青海、新疆等省份平均水平。

　　县区之间的差异更大。全省51个县（市）中，有21个县人均GDP低于全国平均水平。排在末位的丰县，人均GDP为12130元，不足榜首昆山市的9%。昆山、江阴、张家港、常熟4市地方财政一般预算收入合计达510亿元，相当于金湖等32个县一般预算收入之和。

　　江苏省根据2009年各县（市）GDP和人口情况，计算出县域经济总量分布的基尼系数约为0.46，离“贫富悬殊”的区间（0.5以上）仅一线之隔。

　　“与此同时，省级收入规模偏小且增长缓慢，2010年省级一般预算收入为314.3亿元，仅占全省的7.7%。因此，相对苏北和黄桥、茅山老区等面广量大的欠发达地区，仅靠苏南少部分市县和省级带动和扶持，无异于‘小马拉大车’。”潘永和说。

　　再进一步而言，近年来，政府职能不断转变，公共财政覆盖的范围越来越广，县乡基层政府提供公共服务的内涵和外延不断发生变化，支出的责任和压力越来越大。即使是发达地区也由于在城市基础设施建设、公共服务以及教育、社保等民生保障等方面需求层次较高，加上经济转型压力较大，自身也存在财政收支矛盾。为此，在今年的第十一届全国人大第四次会议上，全国人大代表潘永和提出了“关于建立和巩固全国性县级财力保障机制的建议”，倡导在全国范围内建立起有效的县级基本财力保障机制体系。这一建议被列为今年全国人大的重点建议。

　　调体制，补“底气”

　　谈县乡财政困难，绕不开的一个词是“体制”。

　　去年江苏省地方财政一般预算收入超过4000亿元，上缴给中央的税收也超过了4000亿元，而从中央财政得到的税收返还和各项转移支付只有900多亿元。在这种刚性体制之下，发展快的地区同样也面临财力与事权不匹配的问题。潘永和说，多年来，正是由于江苏省不断调整完善财政体制，出台扶持薄弱地区发展的政策，基本财力缺口县才会这么少。

　　早在1994年，分税制实行之初，江苏省级财政就开始对人均体制内分成财力不足4000元的县（市），补足至4000元，定额补贴资金用于保工资。

　　2001年，江苏省对市县实行地方财政收入增量分成，省集中20%，全部用于建立财政转移支付制度，对标准人均财力低于11000元的县（市）予以补助，促其保工资、保运转、保民生。对没有享受财政转移市县，给予发展资金奖励。这种扶弱与励强并举的制度架构与财政部2010年开始实行的县级基本财力保障机制不谋而合。

　　继2007年全面实施“省直管县”财政管理体制之后，2008年，省级财力下倾又成为江苏省新一轮体制调整的主题词。省级财政对地方税系中数额最大、增长较快的营业税以及个人所得税、城维税、印花税等不再集中，使省级财政对地方一般预算收入增量的集中比例由20%直降至9%。同时，省级财政再拿出3.2亿元，给予县乡基本支出保障财力缺口转移支付补助。

　　“对我们苏北地区，省财政还将土地增值税、契税、耕地占用税等资源类税收的增量集中部分全数返还。这不光是增强了我们这些薄弱县政府提供基本公共服务的能力，也有效激发了地方政府发展经济、做大‘蛋糕’的积极性。”说起2008年的这次体制调整，江苏省盐城市滨海县财政局长姚立德笑意盈盈。

　　体制上下倾财力呈现出显著的放大效应。潘永和告诉记者，由于江苏服务业发展快等原因，与原体制对比，2009年，省级财政下放给市县的财力达到30多亿元，2010年又增加到了50多亿元，相当于当年省级财政一般预算收入的1/6。

　　姚立德举出一组数字来说明“体制的力量”：“十一五”头两年，滨海市地方财政一般预算收入每年增长30%多，2008年和2009年，尽管受到金融危机的影响，地方财政一般预算收入仍分别实现47.6%、41.2%的高速增长。2010年，滨海县实现地方一般预算收入达到14.52亿元，比上年增长60.3%——这样的增幅才排到全省第四、盐城市第二位。“增长最快的都是欠发达地区。”姚立德说。

　　财政“蛋糕”越做越大，滨海财政改善和发展民生的“底气”也越来越足。“十一五”5年间，县财政预算内用于社会保障的支出增长了2倍，企业职工养老、医疗和新农保参保人数分别增长1.5倍、4.8倍和9倍，全县12.2万名60岁以上的农村老人全部领取到每月60元的基础养老金，新型农村合作医疗参合率提前实现全覆盖。从“上学不付费、看病不太贵”到“养老不犯愁”，在滨海县，越来越多的农民与城市居民一样共享着改革发展带来的成果。

　　转移支付解急难

　　在宿豫区，令王辉东感念不已的是，省财政多年前就努力解决了苏北地区拖欠公教人员工资问题，并在历次改革、增资政策出台时，给予苏北落后地区80%，甚至100%的新增支出补助，帮助苏北走出“愁吃饭、愁运转、忙上访”的困境，集中力量谋发展。

　　据了解，2002年，江苏省确立了对苏北地区实施产业、财政、科技、劳动力四项转移的战略决策，将财政转移支付作为扶持苏北地区发展的重要手段。“十一五”期间，省对苏北转移支付合计1636.3亿元，占全省的比重为54%，年均增长32.2%。到2010年，江苏省级财政对市县转移支付总额已达到961.4亿元，是2000年的19.2倍。其中，仅农村税费改革和增资补助两项，江苏省财政每年对苏北的补助就达到61.7亿元。

　　值得一提的是，江苏财政还着力强化转移支付的“双刃剑”作用，对苏北实施小康奖励、财政收入增收奖励、南北共建园区考核奖励等各种有条件的考核奖补，使苏北快发展多得益。

　　在省财政的大力支持下，苏北地区经济社会事业不断发展，各项民生支出得到较好保障。据测算，2007年，苏北地区常住人口人均一般预算支出只有1649元，为苏南地区的36.2%；2010年，苏北地区人均一般预算支出已达4016元，为苏南地区的56.9%，3年提升了20.7个百分点。苏北地区政府基本公共服务能力不断提高，教育、文体广播、卫生医疗、社保、农林水等事业均得到了较快发展，“保工资、保运转、保民生”水平与苏南的差距明显缩小。

　　政策里面有“金矿”

　　对一个地区的经济社会发展而言，内生动力是主导，外部支持是辅助。因此，多年来，江苏省财政努力把财政资源转化为经济发展的动力，由扶持输血为主转向激活内生造血机制为主，着力培养苏北内生造血机制，支持市县增强自我保障能力。

　　行走在苏北大地如今已四通八达的高等级公路上，很容易看到一片片初具规模的开发区、工业园区、高科技园区，这些县域经济新“增长极”的出现以及迅速崛起，与省财政的大力扶持是分不开的。

　　记者从江苏省财政厅预算处了解到，为支持苏北开发区建设和发展，提升苏北地区产业承载能力，江苏省财政自2004年开始每年均对苏北重点开发区给予1000万元/市、500万元/县的基础设施建设补助和平台提升奖励，并对重点困难地区、重点园区给予标准厂房建设补助、园区上缴收入返还、产业发展引导资金等补助。仅园区上缴收入返还一项，“十一五”期间，江苏省财政就对苏北经济薄弱市县重点园区返还160.9亿元，其中2010年当年就返还64.3亿元。

　　还有，省财政推出的金融企业在苏北设点放贷奖补办法，也有力地引导了贷款加大投向苏北；省财政安排专项资金，支持苏北招商引资、科技服务等公共平台建设；设立人才培养、引进和奖励资金，引导和鼓励各类优秀人才向苏北流动……一系列举措不断优化苏北开发区发展环境，增强苏北的园区和产业竞争力。

　　在上述“普惠性”政策之外，省财政根据省委、省政府的要求，在深入调研的基础上，针对苏北不同地区的特殊情况，“一市一策”地研究提出了振兴徐州老工业基地、加快连云港港口建设、实现宿迁更大突破、沿海开发等财税政策建议，现已成为省委、省政府的重大决策措施。这些分类指导的政策促进了苏北各地因地制宜谋发展，创造出各具特色“百花齐放”的发展模式。

　　潘永和尤其看重省财政对经济薄弱地区重点产业发展的支持政策。他告诉记者，“十一五”期间省财政对苏北的转移支付中，有61.5%即1007亿元为专项资金，用于支持苏北企业和社会经济事业等发展。2009年-2010年，江苏省级财政通过整合专项资金，投入支持经济发展的专项资金累计达298.4亿元，集中力量支持经济薄弱地区发展高效农业、现代服务业、六大新兴产业以及科技创新与成果转化等；同时，全面落实结构性减免税费政策，促进实施新兴产业倍增计划、服务业提速计划、传统产业升级计划，推进苏北工业化进程，增强苏北内生机制。

　　“这些政策里面有‘金矿’，可不是给钱那样简单。”滨海县委书记王斌告诉记者，滨海这个一度靠农业税支撑财政收入“半壁江山”的贫困县，近年来通过用足用活上级各项引导、激励政策，先后兴办起两个工业园区，立港兴县的“百年梦想”也已成真，一批大型央企项目已落户滨海……

　　“2006年我到滨海当县委书记，头两年里每到年关都有工程队打电话找我催讨政府工程款，近3年多再也接不到这样的电话了，因为这样的问题不存在了。”王斌用自己的亲身经历来印证县级财政保障能力的增强。他告诉记者，日益雄厚的发展实力正推着滨海“三年奔小康，五年进百强”。

　　发展持续向好的不只是一个滨海县。通过多年的努力，苏北各地内生机制日趋增强，经济实力不断壮大。2010年苏北地区实现GDP8644.28亿元，增长13.7%，分别比全国、全省高3.4个、1.1个百分点。苏北地区一般预算收入由2005年的158.3亿元增至2010年的785.9亿元，年均增长37.8%，增幅持续多年列省内三大板块之首，其占全省一般预算收入的比重已由“十五”末期的12.0%上升到“十一五”末期的19.3%。

　　“我们根据2009年全省各县（市）一般预算支出和人口情况，计算出县域一般预算支出分布的基尼系数为0.3，基本上达到了比较平均的范围，相对于县域经济发展的基尼系数（0.46）下降了35%。也就是说，尽管我省县域间创造国民财富的能力差距较大，但在中央扶持和省级政府的帮助下，县域间基本财力保障水平已相对均衡。”潘永和欣慰地说。

　　据了解，2010年，财政部核定江苏省共有9个县（市、区）存在财力缺口共计6.14亿元。其基本财力缺口县数量、缺口额在沿海经济大省中均为最低。而这一年，财政部给予江苏省县级基本财力保障奖补资金达到12亿元，远高于其他沿海发达省份。

　　“中央建立和完善县级基本财力保障机制不是简单地给地方钱，而是通过对县级财力保障较好的地区给予激励性奖励，对消化缺口的地区给予保障性奖励，引导地方完善省对下财政体制。”财政部预算司有关负责人解释说，江苏省去年获得的激励性奖励较多，这也是对该省多年来在县级基本财力保障方面工作成效的肯定。

　　

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