“后世博”上海区划整合加速

　　本报记者 张汉澍 王海春 上海报道

　　有上海地标之称的外滩和新天地、南京东路和淮海中路，在新一轮区划合并中迎来了牵手的机会。6月8日，上海最繁华的两大中心城区——黄浦区和卢湾区获得了国务院的正式批复，二者将合并组成“新黄浦区”。

　　历史上，上海市的行政区划调整并不鲜见。1952年时上海曾有30个区，1958年江苏省的嘉定、宝山、青浦、松江、崇明等相继划归上海，2000年后南市区与原黄浦区、浦东新区和南汇区又相继合并，再算上这次区划调整，上海如今的格局已变为16区1县。

　　不过此次区划合并仍有其独特之处。由于“大城市病”的困扰，上海中心城区人口过度膨胀、交通堵塞、住房拥挤，此前如南汇并入浦东新区都遵循“强弱合并”的模式，强区为弱区提供城市化高速发展的机遇，而弱区向强区提供外延式发展所需要的土地资源，二者可谓相得益彰。而此次黄浦区和卢湾区均为上海市最繁华的中心城区，两方的土地资源都甚为稀少，如此“强强联手”的背后意图何在？

　　“后世博”动力

　　“黄浦和卢湾的行政区划合并，当下最直接的动力来自于‘后世博时期’沿江土地的整体利用开发。”6月9日，上海市府下属最高城市规划智囊机构、上海市城市规划设计研究院高级规划师赵万良告诉《华夏时报》记者。

　　“市政规划牵一发而动全身，这里面体现了高层很大的一个战略意图，就是黄浦江沿岸的改造。”赵万良说。

　　自上海开埠以来，黄浦江成为其最重要的水路交通走廊，解放后伴随社会工业发展，沿江两岸遍布了各类钢铁、船舶、纺织等制造业工厂。据赵万良介绍，上海的整个城市功能结构和产业布局有关，当时制造业工厂占了上海中心城区20%-24%左右的面积。而后上海利用1级到11级的土地极差设法改造，工厂逐步外迁，沿江内陆经济开始有了活力。

　　尽管土地置换产生的效应具有延续性，但随着楼宇经济的发展，上海发现沿江土地供应量日渐减少。“中心城区行政区划太小，高层发现已经没有地方可再做文章了。”赵万良称。

　　于是在2000年，黄浦区实施了第一次“兼并”，将原南市区收入囊中，面积增加到12.49平方公里。

　　“黄浦区最大的财富是外滩，但是外滩也是个历史包袱，由于缺少停车位，外滩的街道、建筑格局不能擅自变动改造，因而沿江楼宇很难利用，高档次的机构均不愿意入驻。”赵万良回忆道。

　　“要发展就必须并入南市区，因为南市区当时有大量旧区改造，这样可以盘活存量资产。外滩本身有潜力，把南市区一并，外滩以南的沿江岸线就活了。”赵万良说。

　　同理，卢湾区成为黄浦区的第二位“兼并”对象。根据上海市高层的设想，从外滩到卢湾区的沿江地段，堪称是黄浦江的“黄金岸线”，而上海世博会的浦西段园区也基本覆盖了卢湾区的沿江板块。

　　“黄浦、南市、卢湾成就了黄金岸线的三部曲，真正体现了上海作为一方水都的魅力。这块地段将和浦东的后世博开发遥相呼应，实现浦东与浦西‘东西联动’正是上海各届领导所期盼的。”赵万良表示，这个规划的背后还有纵深发展，会要求其带动连接的内陆区域共同发展。

　　人事安置

　　行政区划整合，人事调整无疑最受关注。此前坊间传言，自今年4月1日起，卢湾区四套班子及各下属部门人权财权就开始全部冻结。

　　“过去卢湾区30多万人是一套行政机构，现在两区合并后，新黄浦区90万人也就一套行政机构，闲置人员如何安置一向是区划合并中一项最头疼的问题。”卢湾区政府的一位内部人士表示。

　　上海社会科学院经济研究所副所长沈开艳亦向本报记者表示，人事安排最为复杂，谁来挑头、谁来收尾？两区领导外，下属的局级、处级人事安置都是一套浩大的工程，这将考验市府高层的智慧。

　　一位不愿具名的观察人士表示，组织部门通常的经验是“因和尚设庙”，成立新的行政机构，将闲置人员进行再安置。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成表示，人员安置是区划调整中的难题。对此现象，要有一种平和的心态。我国的改革大都采用渐进的模式，其中既要效率又要兼顾公平。不过，经过两三届政府的过渡，这类问题最终能够得到解决。

　　6月9日，卢湾区委组织部的一位人士向本报记者表示：“目前人事调整方案还没下来，具体是两区协商还是上海市政府主导，现在意见尚不清楚。”

　　而后，记者又联系上海市委组织部和黄浦区组织部，均未得到相关回应。

　　不过值得关注的是，此前不久，黄浦区委书记王文涛领命调任江西省委常委。4月18日下午，上海市委常委、组织部长沈红光，市委组织部副部长王瑜，出席了该区四套班子领导成员召开的会议。会上王瑜指出，经中央研究决定，王文涛同志任中共江西省委委员、常委，而黄浦区委工作交由区长周伟主持。

　　上述观察人士认为，此次两区合并的时间节点“颇有深意”，黄浦区的一把手被调任江西，而最快从今年下半年起，上海区县的领导班子就将进入换届周期。

　　6月8日，上海市市委书记俞正声在“撤销黄浦区、卢湾区建制建立新的黄浦区工作大会”上指出：“要将‘撤二建一’与区县换届工作有机结合，严格按照换届工作要求，各级党组织要倡导大家正确对待个人的进退流转，切实防止自行其是、突击提干、国有资产流失等问题的发生。”

　　静安归属两版本

　　“黄浦与卢湾合并的事之前就有耳闻，方案大约是在今年初的时候上报到中央。此外，普陀区与静安区也提到合并方案。但不知为什么，此次没有一同批复。”上海市规土局一位官员向记者透露。

　　对此，上海一家研究机构学者向记者表示：“这一提法并非空穴来风，本来普陀区的真如被定位为上海的市级副中心，但出于多重原因，目前效果不佳。而静安区的商业中心非常集中，主要以南京西路到静安寺一带作为中心。如果两区合并，静安的商业辐射将通过武宁路、万航渡路一直延伸到沪宁高速，弥补真如的缺憾，而真如可能衍化为地区级中心。”

　　而另一位接近上海市政府的人士向记者透露了另外的版本：静安区将步卢湾区的后尘，在随后也并入黄浦区。

　　“三区合并有利于降低招商内耗，避免资源重复配备，提升行政效率。”上述消息人士称，黄埔、卢湾和静安三区在功能定位、产业结构上极为相似，都是以商务、金融、旅游、文化创意、现代服务业为主要产业，三者又都受限于土地空间的瓶颈：黄浦区面积仅为12.49平方公里，卢湾区面积只有8.03平方公里，而静安区更为“可怜”，面积不足7.72平方公里。

　　至于静安区此次“落伍”的原因，该人士分析，主要是受去年胶州路11·15大火的影响。“现在国务院火灾调查组仍驻扎在上海没走，静安区的领导班子难辞其咎，重新组建已成定局，在这时候牵扯到区划合并不太适合。况且静安区也不涉及黄浦江沿岸‘后世博’板块的土地开发，因此暂缓批复也不迟。”该人士称。

　　上海社会科学院经济研究所副所长沈开艳表示，这主要看市领导希望起到什么效果。如果是优化中心城区功能，那么静安与黄浦、卢湾牵手的可能性更大；但如果是为了舒缓人口压力、解决交通拥挤和土地紧缺，那么无疑普陀区会更为理想。

　　

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