■ 董化杰 王 毅

　　财政收支是影响中央银行基础货币投放的重要渠道，是财政货币政策协调配合的结合点。近年来，财政在中央银行存款的绝对量和相对水平都在上升，财政收支变动、国库现金管理操作对基础货币、货币供应量变动的影响越来越大。在当前通货膨胀压力较大、通货膨胀预期较强的情况下，财政部门、人民银行要加强协调，服务于宏观调控大局，把握好流动性总闸门，努力消除通货膨胀的货币条件，实现稳定物价总水平这一宏观调控的首要任务。

　　财政收支与货币政策关系的历史回顾

　　财政政策与货币政策协调配合的必要性

　　财政政策与货币政策是市场经济中两大基础性宏观调控手段，根植于双方政策调控最终目标的一致性、政策手段的互补性和政策传导机制的互动性特征，两者联系紧密。从各国实践看，除中央银行盈余上缴财政之外，国债和财政存款是财政货币政策配合的结合点。发行国债是弥补财政赤字的重要手段，同时国债也是中央银行通过公开市场操作回收或投放基础货币的重要载体；财政收支的缴拨会影响到金融体系的流动性，从而对货币政策产生影响。在中央银行资产负债表中，就体现为资产方“对政府债权”(主要是央行持有的国债)，以及负债方的“政府存款”的变化。

　　人民银行经理国库的历史沿革

　　国库业务是我国中央银行的一项传统业务，经历了几个不同历史时期的发展变化。从解放初期到上世纪70年代末，我国实行的是计划经济，财政体制基本上是统收统支，国库只是起到办理财政资金收支核算及反映收支情况的“出纳”作用。当时人民银行身兼商业银行和中央银行双重职责，虽名为代理，但实际上中国人民银行完全行使了中央银行经理国库和作为商业银行代理国库的职责。

　　从上世纪80年代开始，我国市场化的经济体制改革不断推进，1984年人民银行专门行使中央银行职能，财政由统收统支逐步发展为财政包干制度。为保证预算执行的真实性和准确性，维护各级财政的正当利益，国家要求国库不仅要起到“出纳”作用，还要起到相应的监督作用。因此，1985年，国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》，将人民银行代理国库确立为经理国库，同时赋予人民银行对预算执行的监督权限。此后颁布的《预算法》、《预算法实施条例》、《中国人民银行法》以及有关的重要制度中都坚持了人民银行经理国库体制。特别是在2008年修订各部委“三定”方案时，人民银行经理国库职责得以明确保留。

　　26年的实践证明，中央银行经理国库制度是我国社会主义市场经济发展的需要，坚持由中央银行经理国库有其客观必然性。第一，中央银行是国家的银行，不以盈利为目的，无论是保障财政资金安全，提供高效的支付结算服务，还是在执行财政货币政策方面，都具有其他部门无法代替的优势。第二，中央银行机构实行垂直领导，地方干预少，能对国家预算收支进行有效监督，并保证了信息反馈的时效性。第三，人民银行经理国库制度是货币政策和财政政策协调发展的客观需要。中央银行的主要任务是通过调控货币供应量来实现宏观调控目标，而国库资金在一定程度上能影响中央银行基础货币的投放。中央银行通过经理国库，能及时掌握库款的动态变化，有效地实施货币政策，实现货币政策与财政政策的协调配合。从国家角度和宏观角度来看，这是一项合理的制度安排，值得珍惜，值得坚持。

　　近20年来，财政收支变动对货币政策的影响越来越大

　　1994年分税制改革以后，伴随着我国经济的稳定发展，财政收入快速增长，财政在中央银行的存款出现了逐年攀升态势。从绝对量看，财政存款从1993年的473.4亿元增长到2010年末的24277.32亿元，增长了约50.3倍；从相对量看，财政存款与基础货币之比从1993年的3.6%提高到2010年的13.1%，与GDP之比从1993年的1.3%提高到2010年的6.1%。可以说，财政收支变动无论是对基础货币投放的冲击，还是对国民经济运行的影响都越来越大。

　　当前财政货币政策协调配合中

　　应密切关注的三个问题

　　财政资金收支的运行直接影响基础货币和货币供应量

　　财政资金运行与货币投放、货币供应量的变动密切相关。当居民和企业缴纳税费时，财政收入增加，反映在商业银行的资产负债表上，是纳入货币供应量的居民和企业的存款(少部分为现金)减少，不计入货币供应量的财政性存款增加。当商业银行向中央银行划转财政收入后，商业银行在中央银行的存款减少，财政在中央银行的存款增加，这意味着商业银行的超额准备金下降，基础货币等额减少，商业银行的货币创造能力下降，并通过派生过程带动全社会货币供应量成倍收缩。

　　相反，当财政资金拨付时，机关团体、企业和住户部门获取的财政性资金增加，表现为其在商业银行的存款增加，商业银行的超额准备金增加，商业银行的货币创造能力扩大，经过派生货币供应量成倍增加。对中央银行而言，其资产负债表中不计入基础货币的财政性存款减少，计入基础货币的金融性公司存款相应增加。

　　从上述财政资金的变动过程可以看出，财政资金运行与基础货币投放、货币供应量的变动密切相关，在货币政策操作中需要密切关注财政资金的运行变化，切实掌握财政资金运行的规律。2006～2010年末，财政在中央银行的存款分别为10210.65亿元、17121.1亿元、16963.84亿元、21226.35亿元和24277.32亿元，财政库款逐年增加。在我国外汇占款持续增加、外汇对冲压力加大的情况下，财政库款连续增加客观上发挥了回收流动性的作用，配合公开市场操作，对于货币信贷的平稳增长发挥了积极作用。

　　另外，财政收支的季节不平衡性更是凸显出财政收支与货币政策操作配合的重要性。一般而言，财政运行存在季节性波动，上半年组织收入较多，而下半年集中支出较多，特别是年末两个月，财政资金集中拨付。例如，2006～2010年12月财政在中央银行的存款分别减少5570.44亿元、6038.48亿元、10445.5亿元、9541.47亿元和8913.45亿元，导致基础货币剧烈波动，为稳定社会流动性，人民银行不得不加大对冲力度，货币调控难度明显加大。

　　国库现金管理直接影响中央银行公开市场操作和货币供应量

　　国库现金管理是在确保财政正常支拨的前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的国库资金管理活动。目前国库现金管理的方式主要是商业银行定期存款。国库现金管理的实质是财政部门将其存在中央银行的存款转存到商业银行(以120%的国债质押)以获取更高利息的行为。

　　在经济低迷时期，政府需要刺激经济，国库现金管理增加了商业银行的可用资金和超额储备，有利于商业银行扩大信贷投放，增加社会流动性，推动总需求的扩张，这和宏观调控的取向是一致的。

　　在经济增长较快、通货膨胀水平较高、流动性过剩时，继续实施国库现金管理，无疑使基础货币投放增加，这不但加大商业银行信贷扩张的压力，也会加剧中央银行的调控压力和难度，推高通货膨胀预期。为了保持货币信贷的平稳增长，中央银行不得不加大公开市场操作力度，通过发行央行票据等方式回收过多的流动性，以防经济过热。

　　国库现金管理增加，表面上看财政的直接收益增加，但中央银行因发行央行票据的成本增加，中央银行盈利水平下降，最终中央银行上缴财政部的利润减少，财政部门的综合收益并不会明显增加。

　　财政和中央银行同属宏观调控的重要部门，实现经济增长和物价稳定的宏观调控目标是财政和中央银行的共同职责。服从和服务于宏观调控的大局，加强财政和中央银行的协调配合是第一位的、是根本的，增加收益只能是第二位的、是附属的。

　　财政账户的开立直接影响存款准备金的计提、货币乘数和货币供应量

　　财政资金专户是各级财政部门为核算具有专项用途的财政资金，在商业银行及其他金融机构开立的资金账户。专项用途包括粮食风险基金、消化粮食挂账资金、国家储备粮油资金专户、社会保障基金等。财政资金专户原则上应在国有、国有控股银行等开立。按现行规定，财政专户资金在货币统计上纳入机关团体存款，需要交纳法定存款准备金，并计入货币供应量。

　　如果财政存款账户开立过多，特别是地方财政设立“过渡账户”，应拨付的国库资金不直接拨付到最终用户，应缴纳国库的资金留存在“过渡账户”中，使本应由中央银行管理的国库资金分流到商业银行，即使按目前21%的存款准备金率缴纳了存款准备金，也会形成5倍的货币创造能力，对中央银行的货币信贷调控形成冲击。

　　从财政的角度看，财政账户过多，“过渡账户”泛滥，财政资金管理难度加大，弱化了财政监督，影响财政资金运行效率的提高。特别是在一些中小金融机构和外资金融机构开立账户，可能或多或少带来支付风险和安全隐患。

　　如何处理好财政收支与

　　货币政策操作之间的关系

　　重视财政政策与货币政策操作中的协调配合

　　理论上，财政部和人民银行均为国民经济核算中的行为主体，财政政策与货币政策均为宏观调控的主要部分，两者的最终目标都是要实现充分就业、物价稳定、国际收支平衡和可持续的经济增长。实践中，各国政府在调控宏观经济时，都是货币政策与财政政策并用。财政政策与货币政策相互配合、相互协调更应体现在常规的公开市场操作和政府性资金的管理中，根据不同经济运行背景下社会总供求的实际变动，财政货币政策有不同的协调配合模式。

　　处理好国库现金管理问题是财政货币政策协调配合的关键

　　首先，财政部与人民银行在现金管理问题上应达成共识。在目前通货膨胀压力较大的宏观背景下，稳定物价应当放在首位，国库现金管理是第二位的，两部门应共同研究国库现金管理和中央银行公开市场操作的协调问题。

　　其次，充分发挥短期融资工具的作用，增强我国国库现金运作方式的伸缩弹性，有利于实现更积极的流动性管理。良好的国库现金管理使在中央银行的财政存款保持在较低并且稳定的水平上，有利于公开市场操作效果的发挥。国民经济发展的变化及财政收支时间进度上的不匹配性决定了国库现金余额的起伏波动性。为确保政府对国库现金的支出需要，国库现金余额的运作方式必须顺应这一波动性，保持充足的伸缩弹性。在当前货币市场尤其是短期国债市场欠发达的情况下，我国国库现金运作主要采用商业银行定期存款和买回国债两种方式，缺乏应有的弹性。借鉴国际经验，要进一步发展完善资本市场，尤其是促进短期国债市场的改革与发展，灵活设置短期国债的品种期限，滚动地非均衡发行短期国债，相应减少中长期债券发行，发挥短期国债在国库现金管理中不可替代的安全保障与伸缩调节功能。

　　最后，根据国库现金余额安排国债发行的数量和进度，有效调节国库现金头寸的季节性余缺。按计划发行国债缺乏灵活性，在国库现金余额较大的情况下仍然发行国债，失去了使用该工具的意义。在发行计划的基础上，根据国库现金余额相应调整发行进度，有利于提高现金管理水平。同时财政部门、人民银行都要加强国库现金流预测，充分考虑结转下年、预算调节基金等因素的影响，科学确定国债发行规模。

　　加速推进以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革，充分发挥国库的监督职能

　　国库账户设置和收支管理是国库现金管理的基础。我国从2001年起正式启动国库改革试点，目标是建立规范高效的国库集中收付制度。改革取得了明显的效果，收支管理过程相对优化，效率提高，政府收支过程更加透明，对财政资金的控制力增强。当前我国国库集中收付制度改革还处于试点阶段，与真正意义上的国库集中收付制度还有较大差距，还需不断优化与完善，主要表现为预算外资金还大量游离于国库之外。这不仅是政府资金在运转中被挤占、挪用、沉淀等现象发生的根源，也导致政府资金被人为分散化，进入国库的资金只是国家财力的一部分，严重影响国库现金管理的完整性、规范性。

　　因此，应加速推进以单一账户为基础的国库集中收付制度改革，为国库现金管理制度建设创造良好的配套条件。将所有政府性收入，包括预算内和预算外资金、税收收入和其他非税收入，全部集中在中央银行的国库单一账户，逐渐取消财政部门和各预算单位的其他一切不合规账户，所有的财政支出均根据财政部门的支付指令，通过国库单一账户直接拨付给商品供应商或劳务提供者，实现国家财政资金在真正意义上的国库集中收付。

　　积极研究财政存款是否纳入货币统计口径的问题

　　对于政府部门是否为货币持有部门，各国在货币统计上存在一定的分歧。目前争议可以分为对于中央政府的处理，以及对除中央政府以外其他政府单位的处理两部分。一是对于中央政府，各国和地区在货币统计中一般不将中央政府作为货币持有主体。其原因主要是基于实证方面的考虑，认为中央政府的存款变动并不能像其他货币持有单位的存款那样对宏观经济影响产生同样或同等规模的冲击。但是，也有一些国家和地区，例如韩国、中国香港等，将中央政府作为货币持有主体纳入货币统计中。其中香港金融管理局认为，特区政府存款的增减与私人部门的增减都将导致银行可贷资金的增减，排除政府存款的统计数据将消减货币供应量中反映有关经济活动的信息含量。二是对于中央政府以外其他政府单位，其主要包括地方政府以及政府所属行政事业单位。各国一般将除中央政府以外的其他政府单位视为货币的持有者，但也有许多例外，例如英国。

　　我国从1994年首次公布货币统计口径开始，政府部门一直没有作为货币持有者进行统计，中央和地方政府在商业银行的财政存款并没有纳入到货币统计口径中。然而，随着财政存款规模的不断递增，需要高度重视财政存款的波动对货币流通的影响。2010年末，财政在中央银行的存款为24277.32亿元，与M2的比例达到3.3%。财政存款规模较大，并且随着政府收支的变化而波动，对货币供给的冲击不容忽视。在当前形势下，我们应与时俱进，从理论和实证两个方面积极研究财政存款是否纳入货币统计口径的问题。■

　　董化杰系中国人民银行国库局副局长；王毅系中国人民银行调查统计司副司长

 

　　

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