庞大的老龄人口，在孕育了广阔机会的同时，为何还催生出一幅养老机构的市场乱像

　　文  |  本刊记者 　张琼文

　　五月的一天，隐藏于胡同深处的北京右安门翠林敬老院里，往日的宁静被阵阵装修噪音打破。院长张世军正独自面对着几张空置的床位发愁，硬件维修、环境更新均费用不菲，入住率却持续走低。中国社会的诸多“养老难”问题，正在这座不大的敬老院里集中上演。

　　《中国老龄事业的发展》白皮书中称，进入21世纪后，中国人口老龄化速度加快，今后一个时期，中国老年人口还将以较快速度增长，到2015年，60岁以上人口将超过2亿，约占总人口的14%，2020年则可能达到4亿。

　　纵观世界，当今的发达国家在成为老龄社会时，都已是富裕的社会和福利制度成熟的国家，而中国却在经济与社会发展的较早阶段就开始面临老龄化的挑战。种种迹象表明，中国将成为首个“未富先老”的国家。那么，处于养老转型期的中国人，该找谁养老，又如何养老？

　　老无所依

　　在右安门敬老院工作的几年间，张世军经历了中国养老业的悲悲喜喜。

　　2001年，右安门敬老院正式建立，归右安门街道办事处主管。起初，“公”字号的招牌着实给敬老院带来了一些人气。相比民营养老院，很多老人更愿意“投奔”一家有保障的公办机构以托付自己的晚年。

　　在张世军的精心打理下，右安门敬老院堪称老年人之“家”，设有50余间房供老人居住与娱乐，并分为单间与双人间，每月收费在1400元到1700元间不等，其中包括床位费、餐饮费和护理费。这个价钱在同行业中只属于中等水平，而这些住在公立敬老院的老人们每月还可领到政府的200元补贴。

　　尽管拥有舒适的环境和优越的条件，但右安门敬老院的经营依然举步维艰。在扣除敬老院的日常支出，包括护理员工资以及硬件设备的折旧费用之后，如何保持敬老院的收支平衡，一直是困扰着张世军的最大难题。而入住率低正是造成这一窘境的症结所在。

　　在传统观念中，“养儿防老”是人之常情，住进养老院则会有“被遗弃”之嫌。有调查表明，超过80%的中国老人都倾向于家庭养老。据张世军向《中国慈善家》介绍，目前，选择到敬老院养老的老人极其有限，大多数老人生活不能自理或半自理，另外一些人则是由于儿女忙于工作而难以照顾周全，不得已之下才进入养老院。

　　另一方面，养老院的市场化价格则将一些有入院需要却不富裕的老人挡在了门外。同时，也不乏一些公办养老机构因为服务水平低而导致入住率不高。由于缺乏竞争压力，公办养老院容易产生管理松懈、人浮于事等低效现象，经营灵活性较差，落后于民办养老院之处比比皆是。

　　但与“先天条件优越”的公办养老机构相比，“无政府”背景的民办养老机构更是步履蹒跚。虽然入住率相对较高，但民办养老机构大多规模较小、资本实力有限，为租到一处稳定、合适的养老场所，往往不得不将总支出的50%以上用于房租支付。

　　此外，由于多数民办养老院的运营资金完全依赖入院费，而不少老人通常经济拮据，因此很多时候，民办养老院被迫要面对生存压力和公益性之间的两难选择。

　　位于宣武区的颐寿轩敬老院算得上是民办养老机构里的“老字号”。据该院院长向本刊介绍，颐寿轩敬老院起初是由煤炭企业投资建成，虽凭企业一己之力将敬老院发展为三家连锁，但设施条件却无太大改观，多年的亏损也尚未扭转。

　　对此，有专业人士归因为缺少政府补贴。“国家为公办养老机构确定了事业编制和财政经费额度，民办养老机构却像‘没娘的孩子’，嗷嗷待哺。中国养老体制的‘二元制’严重束缚了市场活力。”全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春向《中国慈善家》直言指出了养老业的“痛处”。

　　由此可见，政府基于公办养老机构单方面的投入与“改良”，远不能带来中国养老局面的“革新”，反而人为加剧了养老市场的不公。

　　公办民营

　　在闫青春看来，从公办养老院的收支难题和市场竞争力薄弱，到民办养老机构的生存困境，正是政府全力包办的模式才导致了此番市场乱象。

　　在国外，公办养老机构一般面向最需要养老保障的底层人群，民办养老机构则面向高端市场，而中国的情况刚好相反。基于此，闫青春建议，中国应区分不同的养老责任，把现有的公办养老机构变成有针对性的保障性福利机构，解决“三无”老人、贫困老人等弱势人群的养老需要，并为一部分养老服务埋单。

　　但是，这并不意味着政府就要亲力亲为运作公办养老院，相反，政府应该发挥主导作用，改变管理方式，与一些NGO及企业合作，发展半福利型和营利型养老机构。

　　在具体操作方式上，“公办民营”不失为一条有效路径。所谓公办民营，即政府补贴机构硬件，交由民间机构进行市场化运营。2006年，天津鹤童老年福利协会以委托管理的方式接管了月坛街道敬老院。在合作中，鹤童不管财务，不设会计，也不进行前期投入，只负责自己擅长的经营管理工作；作为主管方的月坛街道敬老院负责提供强大的资金和政策支持；月坛街道办事处则只负责对鹤童的服务进行监督和评估。这样的举措，保证了鹤童从人员安排到服务提供的独立性。

　　闫青春指出，月坛街道办事处与鹤童的合作成功，证明非营利组织和政府是可以优势互补的。但无论是通过招投标的方式引入民间机构，还是对已有的公办养老院进行事业改革和法人治理，政府角色的转变都是必要的前提。

　　这一观点，也已得到政府支持。今年2月，《社会养老服务体系建设“十二五”规划(以下简称《征求意见稿》)中明确提出，在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下，“积极支持以公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等多种方式发展养老服务事业”。

　　但不可否认的是，目前大多数民间机构还相当弱势，既缺资金，也缺人才，难成气候。因此，有必要大力发展社会组织，使之成为中坚力量。

　　在国外，公办公营养老机构之外，也有民办公助与民办民营等养老机构的补充。民办公助养老机构一般是由社会团体、民办非企业单位等非营利的私人部门作为投资者。比如香港社会福利署正在推行的“改善买位计划”，就是由政府向私营养老机构购买床位，提供给申请的老人。对于营利性的民办民营养老机构，并不意味着整个养老服务体系福利性的降低。以英国为例，2001年，该国私人机构投资经营的护理院占护理院总数的63%，但是入住护理院的老人可以向政府申请补助，英国政府事实上承担着大部分养老服务费用。

　　另外，企业也可以成为兴建民营养老院的主力。在此之前，泰康人寿保险公司已经通过投资养老基金的方式，入驻位于北京昌平的某国际养老机构。在投资过程中，泰康通过先期的启动资金，以及经营过程中的资金积累，并采取特殊管理模式予以规范、界定，无需特别大的投入，也能使囿于生存困境的疗养院持续发展。泰康的试水并不是孤例，很多保险公司纷纷开始斥巨资建立养老院、养老公寓和社区养老服务机构等，着手于养老业的长期经营和发展。

　　老有所养

　　据统计，目前我国养老机构设有床位301万张，而真正住进养老院的老人不到240万，占全国老人总数的比例不到1.7%。面对这个“沉睡”的市场，曾有专家乐观预计称，中国1.67亿老年人口可撬动1万亿元规模的老龄产业。

　　如何撬动这个市场？张世军寄希望于政府的投入。此前，在家庭养老的主导思维下，中国政府对养老问题的投入远远不够。对于如何走出传统“救济式”的福利收养，使养老制度保障覆盖更为广泛，从业界到学界，都期待着政府的转变。

　　如今，相关政策已传递出明确的信号。《征求意见稿》就要求各地政府将公办养老机构所需经费列入财政预算，并建立动态保障机制。投资则以地方投入为主，鼓励社会捐资，中央财政根据各地发达程度予以适度补助。

　　此前，我国政府也已经进行了养老社会化的开闸引流。上世纪90年代后期开始，养老机构的大门向社会敞开，大量民办力量涌入参办养老院，意在将福利对象从“三无”老人、“五保”老人，扩大至全社会的老年人。

　　最近又有更大的喜讯传来：国务院决定自2011年7月1日起，启动城镇居民社会养老保险试点工作，今年试点范围覆盖全国60%的地区，明年基本实现全覆盖。建立覆盖全民的基本养老制度，是实现全国人民老有所养的重大举措，对于应对社会老龄化挑战、促进社会和谐，意义非常重大。随着城镇居民养老保险试点的启动，有理由相信，“老无所依”将从此成为历史。

　　

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